職務所系，今年初我牽頭審查制定《直銷管理條例》和《傳銷管理條例》。這兩個條例都是規(guī)范商品流通領域的法規(guī)。兩個條例同時制定、同時頒布、先后施行，有很深的寓意。

　　國務院制定出臺《直銷管理條例》（以下簡稱條例）的原因主要有兩個。

    首先，是正確引導和規(guī)范我國直銷業(yè)發(fā)展的需要。直銷是眾多現(xiàn)代經(jīng)銷模式中的一種，這種經(jīng)銷模式可以有效地降低企業(yè)的運營成本，對促進就業(yè)、促進市場經(jīng)濟條件下商品流通的發(fā)展有著積極作用。但是，由于這種經(jīng)銷模式在交易過程中存在很大程度的信息不對稱性，直銷人員也具有分散性的特點，所以，極容易引發(fā)一些不規(guī)范，甚至是違法行為的發(fā)生，進而損害廣大消費者和直銷從業(yè)人員的切身利益。加之直銷這種經(jīng)營方式進入我國的時間不長，公眾對直銷的認識也還存在著一定程度的偏差，區(qū)別合法直銷和非法傳銷的能力相對薄弱。因此制定一部能夠使消費者的權益得到充分保障，既符合我國國情，而又內(nèi)外一致的直銷法規(guī)，對直銷業(yè)正確引導、趨利避害、穩(wěn)步開放、規(guī)范發(fā)展，是十分必要的。

其次，是旅行入世承諾的需要。根據(jù)入世承諾，我國應當在2004年底取消對外資在無固定地點的批發(fā)或零售服務領域設立商業(yè)存在方面的限制，并制定與WTO規(guī)則和中國入世承諾相符合的關于無固定地點銷售的法規(guī)。這里所稱的“無固定地點銷售”，主要形式之一就是直銷。作為國際社會間一個負責任的成員，中國政府一向十分注重旅行自己的對外承諾。制定條例正是我們履行上述承諾的一個重要舉措。
    在起草審查條例過程中，我們始終堅持了三個指導思想：

    一是，條例的內(nèi)容要符合WTO的有關規(guī)定和我國的入世承諾，剛才講到，制定條例的原因之一就是要履行我國的入世承諾，因此，條例的內(nèi)容一定要能夠滿足我國履行入世承諾的需要，要與WTO規(guī)則相一致。為了達到這個目標，我們在起草審查條例的過程中，將條例將要確立的法律制度與WTO規(guī)則和我國入世承諾作了逐條比對，在兩者不相一致的方面，對條例進行了修改完善。應該說，現(xiàn)在正式公布的條例的有關規(guī)定與WTO規(guī)則和我國的入世承諾保持了一致。

    二是，堅持從嚴監(jiān)管。隱藏性和分散性的特點在直銷這種經(jīng)銷模式上表現(xiàn)的十分突出，同時，由于目前我國市場發(fā)育還不完善，監(jiān)管手段也較為落后，群眾消費心理尚不成熟，因此，直銷過程中很容易出現(xiàn)損害消費者利益的情形。1998年以前傳銷在我國發(fā)展的情況已經(jīng)證明了這點。有鑒于此，條例對直銷業(yè)確立了較為嚴格的監(jiān)管制度。這一方面有利于保障消費者的合法權益；另一方面，也有利于直銷業(yè)的發(fā)展。嚴格的監(jiān)管制度可以盡量減少違法行為的出現(xiàn)，而只有合法經(jīng)營，直銷業(yè)的發(fā)展才能獲得良好的外部環(huán)境，從而走上持續(xù)、健康的良性發(fā)展道路。

    三是，謹慎漸進地開放直銷市場。直銷用通俗地話來講，就是以面對面的方式，直接將產(chǎn)品及服務銷售給消費者的行為。銷售地點通常是在固定營業(yè)場所以外的地方，直銷員在交易現(xiàn)場對產(chǎn)品作說明或示范。國際上通常將直銷分為單層次直銷和多層次直銷。多層次直銷實行復式計酬，即團隊計酬。直銷條例規(guī)定直銷企業(yè)支付給直銷員的報酬只能按照直銷員本人直接向最終消費者銷售產(chǎn)生的收入計算，禁止了團隊計酬。為什么禁止團隊計酬，禁止多層次直銷，主要因為我國市場經(jīng)濟發(fā)展還不成熟，多層次直銷容易演變?yōu)閭麂N。這是制定《直銷管理條例》的艱難之處。對于一切事物，尤其是艱難的事物，人們不應期望播種與收獲同時進行，為了使它們逐漸成熟，必須有一個培育的過程。美國是直銷的發(fā)源地，經(jīng)過了幾十年的摸索和發(fā)展，聯(lián)邦政府沒有完整的關于直銷的法律，但卻于2002年頒布了《反金字塔式促銷法》，禁止金字塔式促銷計劃，連鎖信件及相關計劃。在其他聯(lián)邦法律中還規(guī)定，直銷商進入消費者家庭時必須出示身份證明、消費者在法定期限內(nèi)可以退貨等。此外，絕大多數(shù)州制定了反金字塔法，有的州制定了媒介銷售法、多層次銷售管理法等。這充分說明，直銷業(yè)的發(fā)展必須循序漸進，相關管理、教育、溝通、消費者權益、市場倫理等領域都要有很大發(fā)展，法律、政府、行業(yè)組織、企業(yè)、推銷商、消費者等各個環(huán)節(jié)都要相互協(xié)調(diào)。
    條例對直銷企業(yè)的市場準入規(guī)定了嚴格的條件，對直銷員的招募培訓和直銷行為規(guī)范作了明確規(guī)定，對保障消費者和直銷員的合法權益作了科學的制度設計，加大了監(jiān)管的力度。   

    從世界直銷業(yè)發(fā)展的歷史來看，直銷活動在其逐步發(fā)展的同時，也很快衍生出一些商業(yè)欺詐行為，特別是傳銷、“金字塔詐騙”和“老鼠會”等，嚴重擾亂了正常的經(jīng)濟秩序。為此，各國政府都在嚴格規(guī)范的前提下開放直銷經(jīng)營活動；同時，通過立法嚴厲打擊利用直銷名義進行的欺詐活動。如美國的“禁止金字塔計劃”法案、日本的《無限連鎖鏈防止法》、馬來西亞的《直銷法》等。上世紀90年代初，一些外國直銷公司開始進入中國。由于我國正處于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，市場發(fā)育程度較低，有關管理法規(guī)不夠完善，直銷逐漸發(fā)展成為各種形式的傳銷活動。一些不法的單位和個人打著“快速致富”的旗號，誘騙群眾參與傳銷，利用虛假宣傳、組成封閉人際網(wǎng)絡，收取高額入門費等手段斂取錢財，還有一些人利用傳銷從事迷信、幫會、價格欺詐、推銷假冒偽劣產(chǎn)品等違法犯罪活動，不僅干擾了正常的經(jīng)濟秩序，嚴重損害人民群眾的利益，還嚴重影響了我國的社會穩(wěn)定。針對上述情況，1998年4月，國務院發(fā)出了《國務院關于禁止傳銷經(jīng)營活動的通知》（國發(fā)【1998】10號，以下簡稱通知）。通知明確指出，傳銷經(jīng)營不符合我國現(xiàn)階段的國情，已造成嚴重危害，對傳銷經(jīng)營活動必須堅決予以禁止。

    自1998年國務院頒布通知全面禁止傳銷以來，在國務院的統(tǒng)一部署下，工商、公安等部門認真履行職責，對各種傳銷活動進行了嚴厲打擊，取得了顯著成就，大規(guī)模、公開化的傳銷活動得到了有效遏制。

    近年來，傳銷進一步發(fā)展為以“拉人頭”欺詐等為主要形式的違法犯罪活動。為了逃避打擊，傳銷活動也由公開轉(zhuǎn)入地下，采取更為隱蔽、更為惡劣的手段進行不法活動，且近年來有愈演愈烈之勢，不僅嚴重擾亂正常的市場經(jīng)濟秩序，也直接危害人民群眾的生命財產(chǎn)安全，破壞社會穩(wěn)定。傳銷不僅違反了國務院禁止傳銷的規(guī)定，還伴隨傳銷發(fā)生了偷稅漏稅、制售假冒偽劣商品、走私販私、非法買賣外匯、非法集資、虛假宣傳、侵害消費者權益等大量違法行為，給金融秩序和市場經(jīng)濟秩序造成破壞；傳銷侵害的多時農(nóng)民、下崗職工、老年人等社會弱勢群體，絕大多數(shù)參加者被騙后血本無歸，有的甚至生活無著；一些人被騙后走上偷盜、搶劫、械斗、賣淫等違法犯罪的道路，給社會治安帶來隱患。

    有鑒于此，為了維護廣大人民群眾的切身利益和市場經(jīng)濟秩序，國務院要求各級人民政府和執(zhí)法部門要嚴格執(zhí)法，對傳銷活動一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，堅決取締。為了進一步加大對傳銷的打擊力度，防止欺詐，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，保持社會穩(wěn)定，構建和諧社會，國務院在頒布《直銷管理條例》的同時，也頒布了《禁止傳銷條例》，從法律上明確禁止任何單位和個人從事傳銷，并對傳銷的定義、表現(xiàn)形式、打擊傳銷的工作機制、措施和程序、法律責任等作出了明確規(guī)定。   

    國務院法制辦在審查制定《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》中廣泛聽取了各方的意見，如國務院有關部門的意見、地方政府的意見、直銷企業(yè)的意見，以及專家學者的意見。在法規(guī)征詢意見的過程中，我們收到了劉忠律師所在的大成律師事務所提交的《立法建議書》以及他們邀請的江平老師、吳敬璉老師共同起草的《中國直銷立法關鍵條款專家意見》。這些建議和意見，對于我們了解市場的現(xiàn)狀，了解市場反應都有很大的益處。在直銷市場開放的初期，我十分高興的看到劉忠律師這本專著的出版和發(fā)行。
    目前，直銷管理的兩部法規(guī)，《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》都已經(jīng)頒布，我們認為這僅僅是一個開始，我國直銷市場步入法制化道路仍然任重而道遠。怎樣進一步規(guī)范直銷行業(yè)的發(fā)展，打擊非法傳銷行為，是一個需要長期研究的課題。希望廣大法律工作者積極深入研究，提出有建設性的意見，更好地維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，為建設和諧社會做出積極貢獻。

 是以為序。                                                       
                                                           張穹 

                                                      2005年9月16日

    （張穹　國務院法制辦副主任，本文來自劉忠著《中國直銷立法解讀》一書的序言）