政府對直銷市場失靈進行適度干預(yù)這是應(yīng)該的，但是，有的時候光是適度干預(yù)還是解決不了根本問題。因為直銷經(jīng)濟和傳統(tǒng)經(jīng)濟不同，傳銷和各種詐騙活動很有可能隨時發(fā)生在其間。因此，在政府對直銷市場適度干預(yù)的同時，在必要時要進行強制干預(yù)。

      一、政府強制干預(yù)直銷市場的必要前提

 
      政府對直銷市場的性干預(yù)不是隨便什么時候都可以發(fā)生的，必須要有必要的前提條件。什么是政府對直銷市場強制干預(yù)的必要前提呢？筆者認為，發(fā)生以下兩種情況，政府就可以對直銷市場加以強制干預(yù)了：

      直銷市場失靈情況十分嚴重

      市場調(diào)節(jié)這只"看不見的手"有其能，也有其不能。一方面，市場經(jīng)濟是人類迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟運行機制和資源配置手段，它具有任何其他機制和手段不可替代的功能優(yōu)勢，但是另一方面，市場經(jīng)濟也有其局限性，完全摒棄政府干預(yù)的市場調(diào)節(jié)會使其缺陷大于優(yōu)勢，導致直銷市場失靈，因而必須借助政府這只"看得見的手"來糾補直銷市場的失靈。因此，在直銷市場失靈十分嚴重的情況下，政府就應(yīng)該對直銷市場加以強制性干預(yù)。

      一是當直銷市場影響國民經(jīng)濟綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展時要加以強制干預(yù)。市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)的經(jīng)濟均衡是一種事后調(diào)節(jié)并通過分散決策而完成的均衡，它往往具有相當程度的自發(fā)性和盲目性，由此產(chǎn)生周期性的經(jīng)濟波動和經(jīng)濟總量的失衡。因此，當直銷市場影響國民經(jīng)濟綜合平衡和穩(wěn)定發(fā)展的時候，政府對直銷市場的干預(yù)不能只是采取一般性的措施，應(yīng)當實行強制性干預(yù)。

      二是當自由放任的市場競爭最終走向壟斷時要加以強制干預(yù)。因為生產(chǎn)的邊際成本決定市場價格，生產(chǎn)成本的水平使直銷市場主體在直銷市場競爭中處于不同地位，進而導致某些處于有利形勢的直銷企業(yè)逐漸占據(jù)壟斷地位。同時為了獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，一些直銷市場主體往往通過聯(lián)合、合并、兼并的手段，形成對市場的壟斷，從而導致對市場競爭機制的扭曲，使其不能發(fā)揮自發(fā)而有效的調(diào)控功能。這個時候如果政府不加以強制性干預(yù)，中國的直銷市場就會出現(xiàn)寡頭壟斷，對中國直銷經(jīng)濟的協(xié)調(diào)和發(fā)展形成很大的沖擊。

      三是當市場機制無法補償和糾正經(jīng)濟外在效應(yīng)時要加以強制干預(yù)。所謂外在效應(yīng)，按照經(jīng)濟學家貝格、費舍爾等人的看法，是指“單個的生產(chǎn)決策或消費決策直接地影響了他人的生產(chǎn)或消費，其過程不是通過市場”。也就是說，外在效應(yīng)是獨立于直銷市場機制之外的客觀存在，它不能通過直銷市場機制自動消弱或消除，往往需要借助直銷市場機制之外的力量予以校正和彌補。顯然，經(jīng)濟外在效應(yīng)意味著有些直銷市場主體可以無償?shù)厝〉猛獠拷?jīng)濟性，而有些當事人蒙受外部不經(jīng)濟性造成的損失卻得不到補償。這個時候，政府就要對直銷市場加以強制性干預(yù)了。不然的話，一些直銷企業(yè)就會蒙騙直銷產(chǎn)品消費者，消費者的利益就不能得到有效保護。

      （二）傳銷活動十分猖獗

      我國雖然有《禁止傳銷條例》的出臺和實施，但是，傳銷是不會從我國直銷市場上自動退出的。從目前的情況看，傳銷的種類有以下幾種：經(jīng)營者通過發(fā)展人員、組織網(wǎng)絡(luò)從事無店鋪經(jīng)營活動，參加者之間上線從下線的經(jīng)營業(yè)績中計提報酬；參加者通過繳納入門費或以認購產(chǎn)品（含服務(wù)）的方式取得加入、介紹或發(fā)展他人加入的資格，并以此獲取回報；先參加者從發(fā)展的下線成員所繳納的費用中獲取收益，且收益數(shù)額由其加入所謂先后順序決定；組織者的收益主要來自參加者繳納的入門費或以認購產(chǎn)品等方式變相交納的費用；組織者利用后參加者所繳納的部分費用支付先參加者的報酬維持運作；其他打著“雙贏制”、“電腦排網(wǎng)”、“框架營銷”等旗號，或假借“專賣”、“代理”、“網(wǎng)絡(luò)營銷”、“特許加盟”等名義，或采取會員卡、儲蓄卡、彩票、職業(yè)培訓等手段發(fā)展人員、組織網(wǎng)絡(luò)從事傳銷和變相傳銷活動。這幾年，全國工商行政管理機關(guān)嚴厲打擊傳銷和變相傳銷違法活動，規(guī)模化、公開化的傳銷活動已得到有效遏制，但地下傳銷活動十分隱秘且猖獗。當前傳銷和變相傳銷活動的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;拉人頭”欺詐活動，實質(zhì)上已構(gòu)成了刑事犯罪。傳銷網(wǎng)絡(luò)完全依靠下線人員繳納的金錢維系運作，與各國普遍禁止的“金字塔”欺詐如出一轍。近幾年，參與傳銷和變相傳銷的人員大多來自于農(nóng)村或經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，知識層次相對較低。但近期一些在校學生，應(yīng)屆畢業(yè)生，退伍軍人參與傳銷和變相傳銷的情況日益增多。此外，利用互聯(lián)網(wǎng)從事傳銷和變相傳銷的行為日益突出。非法組織利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布信息，介紹傳銷方法，收取高額入門費，組織傳銷網(wǎng)絡(luò)。此類違法行為發(fā)展速度快，傳播范圍廣，具有很大的欺騙性和社會危害性，給打擊傳銷和變相傳銷工作帶來了新的困難。

      在這樣的情況下，政府對直銷市場的強制性干預(yù)就顯得十分必要。這方面的強制性干預(yù)，主要體現(xiàn)在如下重點：一是繼續(xù)將打擊傳銷和變相傳銷列為各級工商行政管理機關(guān)的工作重點，常抓不懈。針對重點地區(qū)、重點人群的問題，特別是當前學生、復轉(zhuǎn)軍人受騙參與傳銷活動增多的新情況，會同公安、教育等有關(guān)部門進行研究和布置。切實加強對誘騙學生、復轉(zhuǎn)軍人等群體參與傳銷和變相傳銷案件的打擊、防范工作，深挖傳銷和變相傳銷組織，嚴懲組織者和骨干分子。二是進一步狠抓大要案件。工商要與公安等有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，查處一批社會影響大、涉案地區(qū)廣、嚴重危害社會穩(wěn)定的傳銷案件和誘騙在校學生參與傳銷的案件，嚴懲組織者和骨干人員，震懾違法分子；對從事傳銷和變相傳銷的企業(yè)堅決予以取締。三是通過電視、廣播、報刊、網(wǎng)站等多種形式，廣泛宣傳國家打擊傳銷和變相傳銷的法律法規(guī)及有關(guān)政策，使廣大群眾知法、懂法、守法，營造良好的社會環(huán)境；宣傳執(zhí)法機關(guān)打擊非法傳銷取得的成果，公布大要案件，震懾違法犯罪分子，狠狠打擊傳銷和變相傳銷活動。
 

      二、政府強制干預(yù)直銷市場的基本原則

      政府對直銷市場進行強制干預(yù)，要堅持以下原則：

      （一）以人為本原則

      明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，是以胡錦濤同志為總書記的黨中央對改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)指導思想的新發(fā)展。以人為本這一思想體現(xiàn)了馬克思主義的原理，植根于中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的土壤，反映了當今時代發(fā)展的要求，凸現(xiàn)了中國特色社會主義的發(fā)展理念、執(zhí)政理念和價值觀念。什么是以人為本？以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，把人民群眾作為推動歷史前進的主體，不斷滿足人的多方面需要和實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

      因此，政府對直銷市場進行強制管理一定要體現(xiàn)以人為本的原則。人是直銷活動最重要的資源，在對直銷市場進行強制管理中切忌“民可使由之，不可使知之”。堅持以人為本的原則，主要表現(xiàn)在兩個層面：一是以自然人為本，二是以社會法人為本。在對直銷市場進行強制干預(yù)的過程中，我們一定要做到既要以自然人為本，也要以社會法人為本。以自然人為本，就是政府對直銷市場進行強制干預(yù)，目的是為了保護廣大消費者的利益。一旦直銷市場失靈，受害的首當其沖的是廣大直銷產(chǎn)品消費者，如果政府不對其實行強制干預(yù)，那么廣大消費者的利益就不能得到有效保護。因此，政府對直銷市場進行強制干預(yù)，首先要堅持以自然人為本的原則。直銷企業(yè)是社會法人。政府對直銷市場進行強制干預(yù)，也要以社會法人為本。直銷市場失靈，直銷企業(yè)也是受害者。比如，如果直銷市場上傳銷十分猖獗，直銷企業(yè)就要受到傳銷的沖擊，影響其發(fā)展。此時的政府的強制干預(yù)，就是為了保護直銷企業(yè)的切身利益。因此，以社會法人為本，也是政府強制干預(yù)直銷市場以人為本的重要內(nèi)容。

      （二）依法行政原則

      依法行政是正在推進政治體制改革的中國對政府行政機關(guān)提出的一項基本要求，也是新時期中國政府行為的基本方式和準則。《行政許可法》的核心即是使政府的權(quán)利和職能限定在有效地提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品、創(chuàng)造有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的法治環(huán)境上。我們要求政府對直銷市場的強制干預(yù)，就是體現(xiàn)了依法行政的原則。

      規(guī)范政府機構(gòu)及其職能是政府對直銷市場實行強制干預(yù)的重要環(huán)節(jié)。中國對直銷進行管理的部門是國家工商和商務(wù)兩家行政單位。為了更好地實施對直銷市場的強制干預(yù)，國家工商和商務(wù)部門必須要做到政府機構(gòu)職能法定化和工作職能的切實轉(zhuǎn)變，保證對直銷市場強制干預(yù)的職能僅僅限于法律所賦予的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的范疇。

      對直銷市場的強制干預(yù)所體現(xiàn)的依法行政原則，實際上是由法律優(yōu)先原則和法律保留原則兩部分組成的。法律優(yōu)先原則，直觀的意義是，在對直銷實行強制干預(yù)時，法律對行政權(quán)處于優(yōu)先的地位。實質(zhì)的意義是指，在對直銷實行強制干預(yù)時，行政機關(guān)應(yīng)受既存法律的約束，不能采取與法律相抵觸的行政措施。從這個意義上說，法律優(yōu)先原則是無條件、無限制地適用于政府對直銷市場進行強制干預(yù)的行政活動。法律保留原則的基本涵義是，行政機關(guān)只有得到法律的授權(quán)才能進行對直銷市場的強制干預(yù)活動。法律優(yōu)先僅僅是消極地要求國家工商、商務(wù)部門按照現(xiàn)存法律對直銷市場進行強制干預(yù)，而法律保留則是國家工商、商務(wù)部門積極地要求進行對直銷市場強制干預(yù)的內(nèi)在動力。

      （三）講求效率原則

      行政效率是行政管理活動中的行政產(chǎn)出與行政投入的比率。提高效率的根本途徑就是精兵簡政和改進行政手段。精兵即精簡機構(gòu)和人員（尤其是官員）；簡政就是要優(yōu)化職能，同時規(guī)范行政程序和方法；改進行政手段就是要實現(xiàn)辦公自動化。提高對直銷市場強制干預(yù)的行政效率，是工商、商務(wù)行政管理的重要目標。因此，我們在對直銷市場進行強制干預(yù)過程中，一定要體現(xiàn)講求效率的原則。

      提高對直銷市場強制干預(yù)的行政效率，需從加強行政權(quán)力監(jiān)督入手。行政效率與行政權(quán)力存在著密切關(guān)系，二者密不可分。行政效率的內(nèi)容，就其本質(zhì)而言，是對行政權(quán)力的運行方向和運行時效進行有效控制的反映。行政效率通常是指行政管理活動中單位時間內(nèi)消耗了一定成本之后取得的效果。行政效果具有極強的方向性，具有正、負值之分。只有在行政效果是正值的前提下，追求行政時效才有意義；一旦行政效果成為負值，追求行政時效就成為南轅北轍的行為。因此，在行政效率中，行政效果及其正負值就成為極為重要的內(nèi)容。而行政效果中的正負值結(jié)果，正是行政權(quán)力的運行存在兩個相反方向的產(chǎn)物。這就告訴我們：要想提高對直銷市場強制干預(yù)的行政效率，就必須首先從對行政權(quán)力的運行監(jiān)督入手，加強對行政權(quán)力及其全部運行過程的制約，這是保證對直銷市場強制干預(yù)的行政效果保持正值，進而提高整個直銷行政效率的重要途徑。

      要通過監(jiān)督行政權(quán)力的授權(quán)環(huán)節(jié)，保證對直銷市場強制干預(yù)的行政效率。行政權(quán)力的授權(quán)環(huán)節(jié)包括行政首長的產(chǎn)生、機構(gòu)設(shè)置、人員編制等，毫無疑問，這些環(huán)節(jié)必然涉及到行政管理中的投入成本和投入質(zhì)量。在行政效率的分子式中，單位時間和成本消耗是分母，因此，花費的時間越少，消耗的成本越低，取得的分值越大，就表明行政效率越高。反之，則行政效率越低。成本消耗包括了國家為某項行政管理所實際投入的人力、物力和財力。在對直銷市場進行強制干預(yù)前，一般首先要產(chǎn)生行政首長。通過合法性監(jiān)督和民主性監(jiān)督，把對直銷市場采取強制干預(yù)的行政權(quán)力，真正授予具有較高政治素質(zhì)、道德素質(zhì)和行政能力素質(zhì)的人手中。機構(gòu)設(shè)置是使行政權(quán)力得以有效運行的組織保證，也是全面影響行政效率的成本、時間、效果等要素的重要一環(huán)。因此，對進行直銷市場強制干預(yù)的機構(gòu)設(shè)置實施監(jiān)督，既是合理授權(quán)的環(huán)節(jié)，又是節(jié)約行政管理成本和時間，提高行政效果質(zhì)量的首要前提。行政人員是行政管理的權(quán)力主體和運作者，是提高行政效率的力量源泉。要從實際需要出發(fā)，既考慮強制干預(yù)直銷市場的任務(wù)程度，也要考慮強制干預(yù)直銷市場的人員素質(zhì)，盡量做到節(jié)約人力投入和經(jīng)費投入。

      三、政府強制干預(yù)直銷市場的主要手段

      政府對直銷市場行政干預(yù)的主要手段主要包括行政立法、行政指導、行政合同以及行政檢查等。

      （一）加強行政立法為直銷市場創(chuàng)造良好的法制環(huán)境

      市場經(jīng)濟要求直銷有一套明確、公開、公平和公正的行為規(guī)范。行政機關(guān)必須圍繞著“社會主義市場經(jīng)濟體制”這個中心加強行政立法工作，行政立法不僅調(diào)整直銷市場參與者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而且規(guī)范行政機關(guān)的行政活動。第一，要在立足現(xiàn)實的基礎(chǔ)上對直銷進行超前性立法。我國的直銷市場經(jīng)濟是在政府引導下進行的，因此對直銷的行政立法決不能囿于對已經(jīng)出現(xiàn)的社會關(guān)系的制約和規(guī)范，而應(yīng)當進行超前性立法，以便為直銷市場經(jīng)濟體制的建立提供及時指導，從而避免直銷法律法規(guī)的空白。所謂超前性主要指行政立法工作要在廣泛調(diào)查、充分論證的基礎(chǔ)上，針對直銷市場中已經(jīng)出現(xiàn)但時機尚未成熟，或者尚未出現(xiàn)但又是直銷市場經(jīng)濟的必然現(xiàn)象且必須予以規(guī)范的社會關(guān)系，制定具有預(yù)測性的法規(guī)、規(guī)章，或直接移植技術(shù)性較強的規(guī)范來保證直銷市場的有效運行，以避免產(chǎn)生直銷行為無法可依的現(xiàn)象。第二，對直銷行政立法在內(nèi)容上應(yīng)該側(cè)重強制命令，同時提供有效服務(wù)。計劃體制下，行政立法習慣制定限制性、禁止性和義務(wù)性規(guī)范，以行政權(quán)的絕對強制力將企業(yè)束縛在命令的規(guī)范之內(nèi)，而使其喪失了自主經(jīng)營的的權(quán)利。有人認為，市場經(jīng)濟下行政權(quán)收縮，直銷企業(yè)主體權(quán)利要求高漲，權(quán)力的行使應(yīng)以服務(wù)市場為指導思想。就中國的一般市場而言，這種認為是正確的，但是，中國的直銷市場是一種特殊市場，在中國，必要的強制命令也是服務(wù)直銷市場的一種特殊手段。所以，正確的提法是：對直銷行政立法在內(nèi)容上應(yīng)該側(cè)重強制命令，同時提供有效服務(wù)。《直銷管理條例》與《禁止傳銷條例》就體現(xiàn)了這一點。

      （二）確立和完善管理直銷的行政合同行為

      行政合同是行政機關(guān)為執(zhí)行公務(wù)，與公民、法人或其他組織之間達成一致意見，確認變更或消滅相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。行政合同與民事合同相比，其最大的特征是訂立合同的目的在于完成一定公務(wù)的需要，而非僅僅為滿足合同當事人的自身利益，必須以公共利益的實現(xiàn)為前提條件，并只能在實現(xiàn)公共目的的過程中得以實現(xiàn)。行政合同的這種特征反映了行政合同成立的前提是行政機關(guān)與相對一方的雙方意見一致，而不是單純的行政機關(guān)意志的體現(xiàn)。行政合同的這種特征反映了行政權(quán)在我國直銷市場經(jīng)濟基礎(chǔ)下合法限度，在權(quán)利得到滿足條件下的權(quán)力的合理行使。在確立和完善管理直銷的行政合同行為中，行政機關(guān)對直銷企業(yè)涉嫌傳銷的，一定要帶有命令色彩，可以不重視直銷企業(yè)的意見和權(quán)利要求，變更行政合同的內(nèi)容約定履行相應(yīng)的義務(wù)。另外，行政機關(guān)千萬不能將行政合同簡單地視同一般民事合同或經(jīng)濟合同，放棄了自己在行政合同簽訂和履行過程中具有的法定特權(quán)，不及時對直銷活動進行必要的監(jiān)督、檢查和督促，放任直銷企業(yè)隨心所欲，致使行政合同無法履行或不能履行，嚴重損害了國家利益和公共利益。對直銷實行地方保住主義嚴重的地區(qū)，更要注意這一點。　

      （三）重視行政檢查，加強行政機關(guān)對直銷的宏觀調(diào)控制力

      政府對直銷市場失靈進行適度干預(yù)這是應(yīng)該的，但是，有的時候光是適度干預(yù)還是解決不了根本問題。因為直銷經(jīng)濟和傳統(tǒng)經(jīng)濟不同，傳銷和各種詐騙活動很有可能隨時發(fā)生在其間。因此，在政府對直銷市場適度干預(yù)的同時，在必要時要進行強制干預(yù)。

      一、政府強制干預(yù)直銷市場的必要前提

      政府對直銷市場的性干預(yù)不是隨便什么時候都可以發(fā)生的，必須要有必要的前提條件。什么是政府對直銷市場強制干預(yù)的必要前提呢？筆者認為，發(fā)生以下兩種情況，政府就可以對直銷市場加以強制干預(yù)了：

      直銷市場失靈情況十分嚴重

      市場調(diào)節(jié)這只"看不見的手"有其能，也有其不能。一方面，市場經(jīng)濟是人類迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟運行機制和資源配置手段，它具有任何其他機制和手段不可替代的功能優(yōu)勢，但是另一方面，市場經(jīng)濟也有其局限性，完全摒棄政府干預(yù)的市場調(diào)節(jié)會使其缺陷大于優(yōu)勢，導致直銷市場失靈，因而必須借助政府這只"看得見的手"來糾補直銷市場的失靈。因此，在直銷市場失靈十分嚴重的情況下，政府就應(yīng)該對直銷市場加以強制性干預(yù)。

      一是當直銷市場影響國民經(jīng)濟綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展時要加以強制干預(yù)。市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)的經(jīng)濟均衡是一種事后調(diào)節(jié)并通過分散決策而完成的均衡，它往往具有相當程度的自發(fā)性和盲目性，由此產(chǎn)生周期性的經(jīng)濟波動和經(jīng)濟總量的失衡。因此，當直銷市場影響國民經(jīng)濟綜合平衡和穩(wěn)定發(fā)展的時候，政府對直銷市場的干預(yù)不能只是采取一般性的措施，應(yīng)當實行強制性干預(yù)。

      二是當自由放任的市場競爭最終走向壟斷時要加以強制干預(yù)。因為生產(chǎn)的邊際成本決定市場價格，生產(chǎn)成本的水平使直銷市場主體在直銷市場競爭中處于不同地位，進而導致某些處于有利形勢的直銷企業(yè)逐漸占據(jù)壟斷地位。同時為了獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，一些直銷市場主體往往通過聯(lián)合、合并、兼并的手段，形成對市場的壟斷，從而導致對市場競爭機制的扭曲，使其不能發(fā)揮自發(fā)而有效的調(diào)控功能。這個時候如果政府不加以強制性干預(yù)，中國的直銷市場就會出現(xiàn)寡頭壟斷，對中國直銷經(jīng)濟的協(xié)調(diào)和發(fā)展形成很大的沖擊。

      三是當市場機制無法補償和糾正經(jīng)濟外在效應(yīng)時要加以強制干預(yù)。所謂外在效應(yīng)，按照經(jīng)濟學家貝格、費舍爾等人的看法，是指“單個的生產(chǎn)決策或消費決策直接地影響了他人的生產(chǎn)或消費，其過程不是通過市場”。也就是說，外在效應(yīng)是獨立于直銷市場機制之外的客觀存在，它不能通過直銷市場機制自動消弱或消除，往往需要借助直銷市場機制之外的力量予以校正和彌補。顯然，經(jīng)濟外在效應(yīng)意味著有些直銷市場主體可以無償?shù)厝〉猛獠拷?jīng)濟性，而有些當事人蒙受外部不經(jīng)濟性造成的損失卻得不到補償。這個時候，政府就要對直銷市場加以強制性干預(yù)了。不然的話，一些直銷企業(yè)就會蒙騙直銷產(chǎn)品消費者，消費者的利益就不能得到有效保護。

      （二）傳銷活動十分猖獗

      我國雖然有《禁止傳銷條例》的出臺和實施，但是，傳銷是不會從我國直銷市場上自動退出的。從目前的情況看，傳銷的種類有以下幾種：經(jīng)營者通過發(fā)展人員、組織網(wǎng)絡(luò)從事無店鋪經(jīng)營活動，參加者之間上線從下線的經(jīng)營業(yè)績中計提報酬；參加者通過繳納入門費或以認購產(chǎn)品（含服務(wù)）的方式取得加入、介紹或發(fā)展他人加入的資格，并以此獲取回報；先參加者從發(fā)展的下線成員所繳納的費用中獲取收益，且收益數(shù)額由其加入所謂先后順序決定；組織者的收益主要來自參加者繳納的入門費或以認購產(chǎn)品等方式變相交納的費用；組織者利用后參加者所繳納的部分費用支付先參加者的報酬維持運作；其他打著“雙贏制”、“電腦排網(wǎng)”、“框架營銷”等旗號，或假借“專賣”、“代理”、“網(wǎng)絡(luò)營銷”、“特許加盟”等名義，或采取會員卡、儲蓄卡、彩票、職業(yè)培訓等手段發(fā)展人員、組織網(wǎng)絡(luò)從事傳銷和變相傳銷活動。這幾年，全國工商行政管理機關(guān)嚴厲打擊傳銷和變相傳銷違法活動，規(guī)模化、公開化的傳銷活動已得到有效遏制，但地下傳銷活動十分隱秘且猖獗。當前傳銷和變相傳銷活動的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;拉人頭”欺詐活動，實質(zhì)上已構(gòu)成了刑事犯罪。傳銷網(wǎng)絡(luò)完全依靠下線人員繳納的金錢維系運作，與各國普遍禁止的“金字塔”欺詐如出一轍。近幾年，參與傳銷和變相傳銷的人員大多來自于農(nóng)村或經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，知識層次相對較低。但近期一些在校學生，應(yīng)屆畢業(yè)生，退伍軍人參與傳銷和變相傳銷的情況日益增多。此外，利用互聯(lián)網(wǎng)從事傳銷和變相傳銷的行為日益突出。非法組織利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布信息，介紹傳銷方法，收取高額入門費，組織傳銷網(wǎng)絡(luò)。此類違法行為發(fā)展速度快，傳播范圍廣，具有很大的欺騙性和社會危害性，給打擊傳銷和變相傳銷工作帶來了新的困難。

      在這樣的情況下，政府對直銷市場的強制性干預(yù)就顯得十分必要。這方面的強制性干預(yù)，主要體現(xiàn)在如下重點：一是繼續(xù)將打擊傳銷和變相傳銷列為各級工商行政管理機關(guān)的工作重點，常抓不懈。針對重點地區(qū)、重點人群的問題，特別是當前學生、復轉(zhuǎn)軍人受騙參與傳銷活動增多的新情況，會同公安、教育等有關(guān)部門進行研究和布置。切實加強對誘騙學生、復轉(zhuǎn)軍人等群體參與傳銷和變相傳銷案件的打擊、防范工作，深挖傳銷和變相傳銷組織，嚴懲組織者和骨干分子。二是進一步狠抓大要案件。工商要與公安等有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，查處一批社會影響大、涉案地區(qū)廣、嚴重危害社會穩(wěn)定的傳銷案件和誘騙在校學生參與傳銷的案件，嚴懲組織者和骨干人員，震懾違法分子；對從事傳銷和變相傳銷的企業(yè)堅決予以取締。三是通過電視、廣播、報刊、網(wǎng)站等多種形式，廣泛宣傳國家打擊傳銷和變相傳銷的法律法規(guī)及有關(guān)政策，使廣大群眾知法、懂法、守法，營造良好的社會環(huán)境；宣傳執(zhí)法機關(guān)打擊非法傳銷取得的成果，公布大要案件，震懾違法犯罪分子，狠狠打擊傳銷和變相傳銷活動。

      二、政府強制干預(yù)直銷市場的基本原則

      政府對直銷市場進行強制干預(yù)，要堅持以下原則：

      （一）以人為本原則

      明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，是以胡錦濤同志為總書記的黨中央對改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)指導思想的新發(fā)展。以人為本這一思想體現(xiàn)了馬克思主義的原理，植根于中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的土壤，反映了當今時代發(fā)展的要求，凸現(xiàn)了中國特色社會主義的發(fā)展理念、執(zhí)政理念和價值觀念。什么是以人為本？以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，把人民群眾作為推動歷史前進的主體，不斷滿足人的多方面需要和實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

      因此，政府對直銷市場進行強制管理一定要體現(xiàn)以人為本的原則。人是直銷活動最重要的資源，在對直銷市場進行強制管理中切忌“民可使由之，不可使知之”。堅持以人為本的原則，主要表現(xiàn)在兩個層面：一是以自然人為本，二是以社會法人為本。在對直銷市場進行強制干預(yù)的過程中，我們一定要做到既要以自然人為本，也要以社會法人為本。以自然人為本，就是政府對直銷市場進行強制干預(yù)，目的是為了保護廣大消費者的利益。一旦直銷市場失靈，受害的首當其沖的是廣大直銷產(chǎn)品消費者，如果政府不對其實行強制干預(yù)，那么廣大消費者的利益就不能得到有效保護。因此，政府對直銷市場進行強制干預(yù)，首先要堅持以自然人為本的原則。直銷企業(yè)是社會法人。政府對直銷市場進行強制干預(yù)，也要以社會法人為本。直銷市場失靈，直銷企業(yè)也是受害者。比如，如果直銷市場上傳銷十分猖獗，直銷企業(yè)就要受到傳銷的沖擊，影響其發(fā)展。此時的政府的強制干預(yù)，就是為了保護直銷企業(yè)的切身利益。因此，以社會法人為本，也是政府強制干預(yù)直銷市場以人為本的重要內(nèi)容。

      （二）依法行政原則

      依法行政是正在推進政治體制改革的中國對政府行政機關(guān)提出的一項基本要求，也是新時期中國政府行為的基本方式和準則。《行政許可法》的核心即是使政府的權(quán)利和職能限定在有效地提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品、創(chuàng)造有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的法治環(huán)境上。我們要求政府對直銷市場的強制干預(yù)，就是體現(xiàn)了依法行政的原則。

      規(guī)范政府機構(gòu)及其職能是政府對直銷市場實行強制干預(yù)的重要環(huán)節(jié)。中國對直銷進行管理的部門是國家工商和商務(wù)兩家行政單位。為了更好地實施對直銷市場的強制干預(yù)，國家工商和商務(wù)部門必須要做到政府機構(gòu)職能法定化和工作職能的切實轉(zhuǎn)變，保證對直銷市場強制干預(yù)的職能僅僅限于法律所賦予的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的范疇。

      對直銷市場的強制干預(yù)所體現(xiàn)的依法行政原則，實際上是由法律優(yōu)先原則和法律保留原則兩部分組成的。法律優(yōu)先原則，直觀的意義是，在對直銷實行強制干預(yù)時，法律對行政權(quán)處于優(yōu)先的地位。實質(zhì)的意義是指，在對直銷實行強制干預(yù)時，行政機關(guān)應(yīng)受既存法律的約束，不能采取與法律相抵觸的行政措施。從這個意義上說，法律優(yōu)先原則是無條件、無限制地適用于政府對直銷市場進行強制干預(yù)的行政活動。法律保留原則的基本涵義是，行政機關(guān)只有得到法律的授權(quán)才能進行對直銷市場的強制干預(yù)活動。法律優(yōu)先僅僅是消極地要求國家工商、商務(wù)部門按照現(xiàn)存法律對直銷市場進行強制干預(yù)，而法律保留則是國家工商、商務(wù)部門積極地要求進行對直銷市場強制干預(yù)的內(nèi)在動力。

      （三）講求效率原則

      行政效率是行政管理活動中的行政產(chǎn)出與行政投入的比率。提高效率的根本途徑就是精兵簡政和改進行政手段。精兵即精簡機構(gòu)和人員（尤其是官員）；簡政就是要優(yōu)化職能，同時規(guī)范行政程序和方法；改進行政手段就是要實現(xiàn)辦公自動化。提高對直銷市場強制干預(yù)的行政效率，是工商、商務(wù)行政管理的重要目標。因此，我們在對直銷市場進行強制干預(yù)過程中，一定要體現(xiàn)講求效率的原則。

      提高對直銷市場強制干預(yù)的行政效率，需從加強行政權(quán)力監(jiān)督入手。行政效率與行政權(quán)力存在著密切關(guān)系，二者密不可分。行政效率的內(nèi)容，就其本質(zhì)而言，是對行政權(quán)力的運行方向和運行時效進行有效控制的反映。行政效率通常是指行政管理活動中單位時間內(nèi)消耗了一定成本之后取得的效果。行政效果具有極強的方向性，具有正、負值之分。只有在行政效果是正值的前提下，追求行政時效才有意義；一旦行政效果成為負值，追求行政時效就成為南轅北轍的行為。因此，在行政效率中，行政效果及其正負值就成為極為重要的內(nèi)容。而行政效果中的正負值結(jié)果，正是行政權(quán)力的運行存在兩個相反方向的產(chǎn)物。這就告訴我們：要想提高對直銷市場強制干預(yù)的行政效率，就必須首先從對行政權(quán)力的運行監(jiān)督入手，加強對行政權(quán)力及其全部運行過程的制約，這是保證對直銷市場強制干預(yù)的行政效果保持正值，進而提高整個直銷行政效率的重要途徑。

      要通過監(jiān)督行政權(quán)力的授權(quán)環(huán)節(jié)，保證對直銷市場強制干預(yù)的行政效率。行政權(quán)力的授權(quán)環(huán)節(jié)包括行政首長的產(chǎn)生、機構(gòu)設(shè)置、人員編制等，毫無疑問，這些環(huán)節(jié)必然涉及到行政管理中的投入成本和投入質(zhì)量。在行政效率的分子式中，單位時間和成本消耗是分母，因此，花費的時間越少，消耗的成本越低，取得的分值越大，就表明行政效率越高。反之，則行政效率越低。成本消耗包括了國家為某項行政管理所實際投入的人力、物力和財力。在對直銷市場進行強制干預(yù)前，一般首先要產(chǎn)生行政首長。通過合法性監(jiān)督和民主性監(jiān)督，把對直銷市場采取強制干預(yù)的行政權(quán)力，真正授予具有較高政治素質(zhì)、道德素質(zhì)和行政能力素質(zhì)的人手中。機構(gòu)設(shè)置是使行政權(quán)力得以有效運行的組織保證，也是全面影響行政效率的成本、時間、效果等要素的重要一環(huán)。因此，對進行直銷市場強制干預(yù)的機構(gòu)設(shè)置實施監(jiān)督，既是合理授權(quán)的環(huán)節(jié)，又是節(jié)約行政管理成本和時間，提高行政效果質(zhì)量的首要前提。行政人員是行政管理的權(quán)力主體和運作者，是提高行政效率的力量源泉。要從實際需要出發(fā)，既考慮強制干預(yù)直銷市場的任務(wù)程度，也要考慮強制干預(yù)直銷市場的人員素質(zhì)，盡量做到節(jié)約人力投入和經(jīng)費投入。

 
      三、政府強制干預(yù)直銷市場的主要手段

      政府對直銷市場行政干預(yù)的主要手段主要包括行政立法、行政指導、行政合同以及行政檢查等。

      （一）加強行政立法為直銷市場創(chuàng)造良好的法制環(huán)境

      市場經(jīng)濟要求直銷有一套明確、公開、公平和公正的行為規(guī)范。行政機關(guān)必須圍繞著“社會主義市場經(jīng)濟體制”這個中心加強行政立法工作，行政立法不僅調(diào)整直銷市場參與者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而且規(guī)范行政機關(guān)的行政活動。第一，要在立足現(xiàn)實的基礎(chǔ)上對直銷進行超前性立法。我國的直銷市場經(jīng)濟是在政府引導下進行的，因此對直銷的行政立法決不能囿于對已經(jīng)出現(xiàn)的社會關(guān)系的制約和規(guī)范，而應(yīng)當進行超前性立法，以便為直銷市場經(jīng)濟體制的建立提供及時指導，從而避免直銷法律法規(guī)的空白。所謂超前性主要指行政立法工作要在廣泛調(diào)查、充分論證的基礎(chǔ)上，針對直銷市場中已經(jīng)出現(xiàn)但時機尚未成熟，或者尚未出現(xiàn)但又是直銷市場經(jīng)濟的必然現(xiàn)象且必須予以規(guī)范的社會關(guān)系，制定具有預(yù)測性的法規(guī)、規(guī)章，或直接移植技術(shù)性較強的規(guī)范來保證直銷市場的有效運行，以避免產(chǎn)生直銷行為無法可依的現(xiàn)象。第二，對直銷行政立法在內(nèi)容上應(yīng)該側(cè)重強制命令，同時提供有效服務(wù)。計劃體制下，行政立法習慣制定限制性、禁止性和義務(wù)性規(guī)范，以行政權(quán)的絕對強制力將企業(yè)束縛在命令的規(guī)范之內(nèi)，而使其喪失了自主經(jīng)營的的權(quán)利。有人認為，市場經(jīng)濟下行政權(quán)收縮，直銷企業(yè)主體權(quán)利要求高漲，權(quán)力的行使應(yīng)以服務(wù)市場為指導思想。就中國的一般市場而言，這種認為是正確的，但是，中國的直銷市場是一種特殊市場，在中國，必要的強制命令也是服務(wù)直銷市場的一種特殊手段。所以，正確的提法是：對直銷行政立法在內(nèi)容上應(yīng)該側(cè)重強制命令，同時提供有效服務(wù)。《直銷管理條例》與《禁止傳銷條例》就體現(xiàn)了這一點。

      （二）確立和完善管理直銷的行政合同行為

      行政合同是行政機關(guān)為執(zhí)行公務(wù)，與公民、法人或其他組織之間達成一致意見，確認變更或消滅相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。行政合同與民事合同相比，其最大的特征是訂立合同的目的在于完成一定公務(wù)的需要，而非僅僅為滿足合同當事人的自身利益，必須以公共利益的實現(xiàn)為前提條件，并只能在實現(xiàn)公共目的的過程中得以實現(xiàn)。行政合同的這種特征反映了行政合同成立的前提是行政機關(guān)與相對一方的雙方意見一致，而不是單純的行政機關(guān)意志的體現(xiàn)。行政合同的這種特征反映了行政權(quán)在我國直銷市場經(jīng)濟基礎(chǔ)下合法限度，在權(quán)利得到滿足條件下的權(quán)力的合理行使。在確立和完善管理直銷的行政合同行為中，行政機關(guān)對直銷企業(yè)涉嫌傳銷的，一定要帶有命令色彩，可以不重視直銷企業(yè)的意見和權(quán)利要求，變更行政合同的內(nèi)容約定履行相應(yīng)的義務(wù)。另外，行政機關(guān)千萬不能將行政合同簡單地視同一般民事合同或經(jīng)濟合同，放棄了自己在行政合同簽訂和履行過程中具有的法定特權(quán)，不及時對直銷活動進行必要的監(jiān)督、檢查和督促，放任直銷企業(yè)隨心所欲，致使行政合同無法履行或不能履行，嚴重損害了國家利益和公共利益。對直銷實行地方保住主義嚴重的地區(qū)，更要注意這一點。　

      （三）重視行政檢查，加強行政機關(guān)對直銷的宏觀調(diào)控制力

      行政檢查是行政機關(guān)依法對相對方遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，以及執(zhí)行行政命令和決定的情況進行了解的行政行為。行政檢查是一種典型的間接管理方式，是通過行政機關(guān)對企業(yè)守法情況和執(zhí)法情況進行全方位的了解來決定其管理內(nèi)容的一種行為方式。同時，行政檢查又可以檢驗行政立法的可行性，并為行政立法的完善提供資料和依據(jù)。但是，在當前的行政管理領(lǐng)域，對直銷的行政檢查并未受到重視，甚至仍被視同為行政處理。另一方面，由于立法和執(zhí)法上存在的缺陷，在對直銷行政檢查的運用上也存在不少問題，一是行政機關(guān)運用行政檢查進行管理直銷缺乏必要的立法保障，大多是運用紅頭文件或會議進行運動式檢查，致使許多檢查走過場；二是行政機關(guān)對直銷運用行政檢查手段缺乏必要的法律限制，導致檢查權(quán)被濫用，假借行政檢查之名，行吃、拿、卡、要之實。上述問題的存在反映了對直銷行政檢查制度需要亟待完善。政府對直銷市場失靈進行適度干預(yù)這是應(yīng)該的，但是，有的時候光是適度干預(yù)還是解決不了根本問題。因為直銷經(jīng)濟和傳統(tǒng)經(jīng)濟不同，傳銷和各種詐騙活動很有可能隨時發(fā)生在其間。因此，在政府對直銷市場適度干預(yù)的同時，在必要時要進行強制干預(yù)。

      一、政府強制干預(yù)直銷市場的必要前提

 
      政府對直銷市場的性干預(yù)不是隨便什么時候都可以發(fā)生的，必須要有必要的前提條件。什么是政府對直銷市場強制干預(yù)的必要前提呢？筆者認為，發(fā)生以下兩種情況，政府就可以對直銷市場加以強制干預(yù)了：

      直銷市場失靈情況十分嚴重

      市場調(diào)節(jié)這只"看不見的手"有其能，也有其不能。一方面，市場經(jīng)濟是人類迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟運行機制和資源配置手段，它具有任何其他機制和手段不可替代的功能優(yōu)勢，但是另一方面，市場經(jīng)濟也有其局限性，完全摒棄政府干預(yù)的市場調(diào)節(jié)會使其缺陷大于優(yōu)勢，導致直銷市場失靈，因而必須借助政府這只"看得見的手"來糾補直銷市場的失靈。因此，在直銷市場失靈十分嚴重的情況下，政府就應(yīng)該對直銷市場加以強制性干預(yù)。

      一是當直銷市場影響國民經(jīng)濟綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展時要加以強制干預(yù)。市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)的經(jīng)濟均衡是一種事后調(diào)節(jié)并通過分散決策而完成的均衡，它往往具有相當程度的自發(fā)性和盲目性，由此產(chǎn)生周期性的經(jīng)濟波動和經(jīng)濟總量的失衡。因此，當直銷市場影響國民經(jīng)濟綜合平衡和穩(wěn)定發(fā)展的時候，政府對直銷市場的干預(yù)不能只是采取一般性的措施，應(yīng)當實行強制性干預(yù)。

      二是當自由放任的市場競爭最終走向壟斷時要加以強制干預(yù)。因為生產(chǎn)的邊際成本決定市場價格，生產(chǎn)成本的水平使直銷市場主體在直銷市場競爭中處于不同地位，進而導致某些處于有利形勢的直銷企業(yè)逐漸占據(jù)壟斷地位。同時為了獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，一些直銷市場主體往往通過聯(lián)合、合并、兼并的手段，形成對市場的壟斷，從而導致對市場競爭機制的扭曲，使其不能發(fā)揮自發(fā)而有效的調(diào)控功能。這個時候如果政府不加以強制性干預(yù)，中國的直銷市場就會出現(xiàn)寡頭壟斷，對中國直銷經(jīng)濟的協(xié)調(diào)和發(fā)展形成很大的沖擊。

      三是當市場機制無法補償和糾正經(jīng)濟外在效應(yīng)時要加以強制干預(yù)。所謂外在效應(yīng)，按照經(jīng)濟學家貝格、費舍爾等人的看法，是指“單個的生產(chǎn)決策或消費決策直接地影響了他人的生產(chǎn)或消費，其過程不是通過市場”。也就是說，外在效應(yīng)是獨立于直銷市場機制之外的客觀存在，它不能通過直銷市場機制自動消弱或消除，往往需要借助直銷市場機制之外的力量予以校正和彌補。顯然，經(jīng)濟外在效應(yīng)意味著有些直銷市場主體可以無償?shù)厝〉猛獠拷?jīng)濟性，而有些當事人蒙受外部不經(jīng)濟性造成的損失卻得不到補償。這個時候，政府就要對直銷市場加以強制性干預(yù)了。不然的話，一些直銷企業(yè)就會蒙騙直銷產(chǎn)品消費者，消費者的利益就不能得到有效保護。

      （二）傳銷活動十分猖獗

      我國雖然有《禁止傳銷條例》的出臺和實施，但是，傳銷是不會從我國直銷市場上自動退出的。從目前的情況看，傳銷的種類有以下幾種：經(jīng)營者通過發(fā)展人員、組織網(wǎng)絡(luò)從事無店鋪經(jīng)營活動，參加者之間上線從下線的經(jīng)營業(yè)績中計提報酬；參加者通過繳納入門費或以認購產(chǎn)品（含服務(wù)）的方式取得加入、介紹或發(fā)展他人加入的資格，并以此獲取回報；先參加者從發(fā)展的下線成員所繳納的費用中獲取收益，且收益數(shù)額由其加入所謂先后順序決定；組織者的收益主要來自參加者繳納的入門費或以認購產(chǎn)品等方式變相交納的費用；組織者利用后參加者所繳納的部分費用支付先參加者的報酬維持運作；其他打著“雙贏制”、“電腦排網(wǎng)”、“框架營銷”等旗號，或假借“專賣”、“代理”、“網(wǎng)絡(luò)營銷”、“特許加盟”等名義，或采取會員卡、儲蓄卡、彩票、職業(yè)培訓等手段發(fā)展人員、組織網(wǎng)絡(luò)從事傳銷和變相傳銷活動。這幾年，全國工商行政管理機關(guān)嚴厲打擊傳銷和變相傳銷違法活動，規(guī)模化、公開化的傳銷活動已得到有效遏制，但地下傳銷活動十分隱秘且猖獗。當前傳銷和變相傳銷活動的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;拉人頭”欺詐活動，實質(zhì)上已構(gòu)成了刑事犯罪。傳銷網(wǎng)絡(luò)完全依靠下線人員繳納的金錢維系運作，與各國普遍禁止的“金字塔”欺詐如出一轍。近幾年，參與傳銷和變相傳銷的人員大多來自于農(nóng)村或經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，知識層次相對較低。但近期一些在校學生，應(yīng)屆畢業(yè)生，退伍軍人參與傳銷和變相傳銷的情況日益增多。此外，利用互聯(lián)網(wǎng)從事傳銷和變相傳銷的行為日益突出。非法組織利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布信息，介紹傳銷方法，收取高額入門費，組織傳銷網(wǎng)絡(luò)。此類違法行為發(fā)展速度快，傳播范圍廣，具有很大的欺騙性和社會危害性，給打擊傳銷和變相傳銷工作帶來了新的困難。

      在這樣的情況下，政府對直銷市場的強制性干預(yù)就顯得十分必要。這方面的強制性干預(yù)，主要體現(xiàn)在如下重點：一是繼續(xù)將打擊傳銷和變相傳銷列為各級工商行政管理機關(guān)的工作重點，常抓不懈。針對重點地區(qū)、重點人群的問題，特別是當前學生、復轉(zhuǎn)軍人受騙參與傳銷活動增多的新情況，會同公安、教育等有關(guān)部門進行研究和布置。切實加強對誘騙學生、復轉(zhuǎn)軍人等群體參與傳銷和變相傳銷案件的打擊、防范工作，深挖傳銷和變相傳銷組織，嚴懲組織者和骨干分子。二是進一步狠抓大要案件。工商要與公安等有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，查處一批社會影響大、涉案地區(qū)廣、嚴重危害社會穩(wěn)定的傳銷案件和誘騙在校學生參與傳銷的案件，嚴懲組織者和骨干人員，震懾違法分子；對從事傳銷和變相傳銷的企業(yè)堅決予以取締。三是通過電視、廣播、報刊、網(wǎng)站等多種形式，廣泛宣傳國家打擊傳銷和變相傳銷的法律法規(guī)及有關(guān)政策，使廣大群眾知法、懂法、守法，營造良好的社會環(huán)境；宣傳執(zhí)法機關(guān)打擊非法傳銷取得的成果，公布大要案件，震懾違法犯罪分子，狠狠打擊傳銷和變相傳銷活動。

      二、政府強制干預(yù)直銷市場的基本原則

       政府對直銷市場進行強制干預(yù)，要堅持以下原則：

      （一）以人為本原則

      明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，是以胡錦濤同志為總書記的黨中央對改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)指導思想的新發(fā)展。以人為本這一思想體現(xiàn)了馬克思主義的原理，植根于中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的土壤，反映了當今時代發(fā)展的要求，凸現(xiàn)了中國特色社會主義的發(fā)展理念、執(zhí)政理念和價值觀念。什么是以人為本？以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，把人民群眾作為推動歷史前進的主體，不斷滿足人的多方面需要和實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

      因此，政府對直銷市場進行強制管理一定要體現(xiàn)以人為本的原則。人是直銷活動最重要的資源，在對直銷市場進行強制管理中切忌“民可使由之，不可使知之”。堅持以人為本的原則，主要表現(xiàn)在兩個層面：一是以自然人為本，二是以社會法人為本。在對直銷市場進行強制干預(yù)的過程中，我們一定要做到既要以自然人為本，也要以社會法人為本。以自然人為本，就是政府對直銷市場進行強制干預(yù)，目的是為了保護廣大消費者的利益。一旦直銷市場失靈，受害的首當其沖的是廣大直銷產(chǎn)品消費者，如果政府不對其實行強制干預(yù)，那么廣大消費者的利益就不能得到有效保護。因此，政府對直銷市場進行強制干預(yù)，首先要堅持以自然人為本的原則。直銷企業(yè)是社會法人。政府對直銷市場進行強制干預(yù)，也要以社會法人為本。直銷市場失靈，直銷企業(yè)也是受害者。比如，如果直銷市場上傳銷十分猖獗，直銷企業(yè)就要受到傳銷的沖擊，影響其發(fā)展。此時的政府的強制干預(yù)，就是為了保護直銷企業(yè)的切身利益。因此，以社會法人為本，也是政府強制干預(yù)直銷市場以人為本的重要內(nèi)容。

      （二）依法行政原則

      依法行政是正在推進政治體制改革的中國對政府行政機關(guān)提出的一項基本要求，也是新時期中國政府行為的基本方式和準則。《行政許可法》的核心即是使政府的權(quán)利和職能限定在有效地提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品、創(chuàng)造有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的法治環(huán)境上。我們要求政府對直銷市場的強制干預(yù)，就是體現(xiàn)了依法行政的原則。

      規(guī)范政府機構(gòu)及其職能是政府對直銷市場實行強制干預(yù)的重要環(huán)節(jié)。中國對直銷進行管理的部門是國家工商和商務(wù)兩家行政單位。為了更好地實施對直銷市場的強制干預(yù)，國家工商和商務(wù)部門必須要做到政府機構(gòu)職能法定化和工作職能的切實轉(zhuǎn)變，保證對直銷市場強制干預(yù)的職能僅僅限于法律所賦予的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的范疇。

      對直銷市場的強制干預(yù)所體現(xiàn)的依法行政原則，實際上是由法律優(yōu)先原則和法律保留原則兩部分組成的。法律優(yōu)先原則，直觀的意義是，在對直銷實行強制干預(yù)時，法律對行政權(quán)處于優(yōu)先的地位。實質(zhì)的意義是指，在對直銷實行強制干預(yù)時，行政機關(guān)應(yīng)受既存法律的約束，不能采取與法律相抵觸的行政措施。從這個意義上說，法律優(yōu)先原則是無條件、無限制地適用于政府對直銷市場進行強制干預(yù)的行政活動。法律保留原則的基本涵義是，行政機關(guān)只有得到法律的授權(quán)才能進行對直銷市場的強制干預(yù)活動。法律優(yōu)先僅僅是消極地要求國家工商、商務(wù)部門按照現(xiàn)存法律對直銷市場進行強制干預(yù)，而法律保留則是國家工商、商務(wù)部門積極地要求進行對直銷市場強制干預(yù)的內(nèi)在動力。

      （三）講求效率原則

      行政效率是行政管理活動中的行政產(chǎn)出與行政投入的比率。提高效率的根本途徑就是精兵簡政和改進行政手段。精兵即精簡機構(gòu)和人員（尤其是官員）；簡政就是要優(yōu)化職能，同時規(guī)范行政程序和方法；改進行政手段就是要實現(xiàn)辦公自動化。提高對直銷市場強制干預(yù)的行政效率，是工商、商務(wù)行政管理的重要目標。因此，我們在對直銷市場進行強制干預(yù)過程中，一定要體現(xiàn)講求效率的原則。

      提高對直銷市場強制干預(yù)的行政效率，需從加強行政權(quán)力監(jiān)督入手。行政效率與行政權(quán)力存在著密切關(guān)系，二者密不可分。行政效率的內(nèi)容，就其本質(zhì)而言，是對行政權(quán)力的運行方向和運行時效進行有效控制的反映。行政效率通常是指行政管理活動中單位時間內(nèi)消耗了一定成本之后取得的效果。行政效果具有極強的方向性，具有正、負值之分。只有在行政效果是正值的前提下，追求行政時效才有意義；一旦行政效果成為負值，追求行政時效就成為南轅北轍的行為。因此，在行政效率中，行政效果及其正負值就成為極為重要的內(nèi)容。而行政效果中的正負值結(jié)果，正是行政權(quán)力的運行存在兩個相反方向的產(chǎn)物。這就告訴我們：要想提高對直銷市場強制干預(yù)的行政效率，就必須首先從對行政權(quán)力的運行監(jiān)督入手，加強對行政權(quán)力及其全部運行過程的制約，這是保證對直銷市場強制干預(yù)的行政效果保持正值，進而提高整個直銷行政效率的重要途徑。

      要通過監(jiān)督行政權(quán)力的授權(quán)環(huán)節(jié)，保證對直銷市場強制干預(yù)的行政效率。行政權(quán)力的授權(quán)環(huán)節(jié)包括行政首長的產(chǎn)生、機構(gòu)設(shè)置、人員編制等，毫無疑問，這些環(huán)節(jié)必然涉及到行政管理中的投入成本和投入質(zhì)量。在行政效率的分子式中，單位時間和成本消耗是分母，因此，花費的時間越少，消耗的成本越低，取得的分值越大，就表明行政效率越高。反之，則行政效率越低。成本消耗包括了國家為某項行政管理所實際投入的人力、物力和財力。在對直銷市場進行強制干預(yù)前，一般首先要產(chǎn)生行政首長。通過合法性監(jiān)督和民主性監(jiān)督，把對直銷市場采取強制干預(yù)的行政權(quán)力，真正授予具有較高政治素質(zhì)、道德素質(zhì)和行政能力素質(zhì)的人手中。機構(gòu)設(shè)置是使行政權(quán)力得以有效運行的組織保證，也是全面影響行政效率的成本、時間、效果等要素的重要一環(huán)。因此，對進行直銷市場強制干預(yù)的機構(gòu)設(shè)置實施監(jiān)督，既是合理授權(quán)的環(huán)節(jié)，又是節(jié)約行政管理成本和時間，提高行政效果質(zhì)量的首要前提。行政人員是行政管理的權(quán)力主體和運作者，是提高行政效率的力量源泉。要從實際需要出發(fā)，既考慮強制干預(yù)直銷市場的任務(wù)程度，也要考慮強制干預(yù)直銷市場的人員素質(zhì)，盡量做到節(jié)約人力投入和經(jīng)費投入。

 
      三、政府強制干預(yù)直銷市場的主要手段
 

      政府對直銷市場行政干預(yù)的主要手段主要包括行政立法、行政指導、行政合同以及行政檢查等。

      （一）加強行政立法為直銷市場創(chuàng)造良好的法制環(huán)境

      市場經(jīng)濟要求直銷有一套明確、公開、公平和公正的行為規(guī)范。行政機關(guān)必須圍繞著“社會主義市場經(jīng)濟體制”這個中心加強行政立法工作，行政立法不僅調(diào)整直銷市場參與者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而且規(guī)范行政機關(guān)的行政活動。第一，要在立足現(xiàn)實的基礎(chǔ)上對直銷進行超前性立法。我國的直銷市場經(jīng)濟是在政府引導下進行的，因此對直銷的行政立法決不能囿于對已經(jīng)出現(xiàn)的社會關(guān)系的制約和規(guī)范，而應(yīng)當進行超前性立法，以便為直銷市場經(jīng)濟體制的建立提供及時指導，從而避免直銷法律法規(guī)的空白。所謂超前性主要指行政立法工作要在廣泛調(diào)查、充分論證的基礎(chǔ)上，針對直銷市場中已經(jīng)出現(xiàn)但時機尚未成熟，或者尚未出現(xiàn)但又是直銷市場經(jīng)濟的必然現(xiàn)象且必須予以規(guī)范的社會關(guān)系，制定具有預(yù)測性的法規(guī)、規(guī)章，或直接移植技術(shù)性較強的規(guī)范來保證直銷市場的有效運行，以避免產(chǎn)生直銷行為無法可依的現(xiàn)象。第二，對直銷行政立法在內(nèi)容上應(yīng)該側(cè)重強制命令，同時提供有效服務(wù)。計劃體制下，行政立法習慣制定限制性、禁止性和義務(wù)性規(guī)范，以行政權(quán)的絕對強制力將企業(yè)束縛在命令的規(guī)范之內(nèi)，而使其喪失了自主經(jīng)營的的權(quán)利。有人認為，市場經(jīng)濟下行政權(quán)收縮，直銷企業(yè)主體權(quán)利要求高漲，權(quán)力的行使應(yīng)以服務(wù)市場為指導思想。就中國的一般市場而言，這種認為是正確的，但是，中國的直銷市場是一種特殊市場，在中國，必要的強制命令也是服務(wù)直銷市場的一種特殊手段。所以，正確的提法是：對直銷行政立法在內(nèi)容上應(yīng)該側(cè)重強制命令，同時提供有效服務(wù)。《直銷管理條例》與《禁止傳銷條例》就體現(xiàn)了這一點。

      （二）確立和完善管理直銷的行政合同行為

      行政合同是行政機關(guān)為執(zhí)行公務(wù)，與公民、法人或其他組織之間達成一致意見，確認變更或消滅相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。行政合同與民事合同相比，其最大的特征是訂立合同的目的在于完成一定公務(wù)的需要，而非僅僅為滿足合同當事人的自身利益，必須以公共利益的實現(xiàn)為前提條件，并只能在實現(xiàn)公共目的的過程中得以實現(xiàn)。行政合同的這種特征反映了行政合同成立的前提是行政機關(guān)與相對一方的雙方意見一致，而不是單純的行政機關(guān)意志的體現(xiàn)。行政合同的這種特征反映了行政權(quán)在我國直銷市場經(jīng)濟基礎(chǔ)下合法限度，在權(quán)利得到滿足條件下的權(quán)力的合理行使。在確立和完善管理直銷的行政合同行為中，行政機關(guān)對直銷企業(yè)涉嫌傳銷的，一定要帶有命令色彩，可以不重視直銷企業(yè)的意見和權(quán)利要求，變更行政合同的內(nèi)容約定履行相應(yīng)的義務(wù)。另外，行政機關(guān)千萬不能將行政合同簡單地視同一般民事合同或經(jīng)濟合同，放棄了自己在行政合同簽訂和履行過程中具有的法定特權(quán)，不及時對直銷活動進行必要的監(jiān)督、檢查和督促，放任直銷企業(yè)隨心所欲，致使行政合同無法履行或不能履行，嚴重損害了國家利益和公共利益。對直銷實行地方保住主義嚴重的地區(qū)，更要注意這一點。　

      （三）重視行政檢查，加強行政機關(guān)對直銷的宏觀調(diào)控制力

      行政檢查是行政機關(guān)依法對相對方遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，以及執(zhí)行行政命令和決定的情況進行了解的行政行為。行政檢查是一種典型的間接管理方式，是通過行政機關(guān)對企業(yè)守法情況和執(zhí)法情況進行全方位的了解來決定其管理內(nèi)容的一種行為方式。同時，行政檢查又可以檢驗行政立法的可行性，并為行政立法的完善提供資料和依據(jù)。但是，在當前的行政管理領(lǐng)域，對直銷的行政檢查并未受到重視，甚至仍被視同為行政處理。另一方面，由于立法和執(zhí)法上存在的缺陷，在對直銷行政檢查的運用上也存在不少問題，一是行政機關(guān)運用行政檢查進行管理直銷缺乏必要的立法保障，大多是運用紅頭文件或會議進行運動式檢查，致使許多檢查走過場；二是行政機關(guān)對直銷運用行政檢查手段缺乏必要的法律限制，導致檢查權(quán)被濫用，假借行政檢查之名，行吃、拿、卡、要之實。上述問題的存在反映了對直銷行政檢查制度需要亟待完善。行政檢查是行政機關(guān)依法對相對方遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，以及執(zhí)行行政命令和決定的情況進行了解的行政行為。行政檢查是一種典型的間接管理方式，是通過行政機關(guān)對企業(yè)守法情況和執(zhí)法情況進行全方位的了解來決定其管理內(nèi)容的一種行為方式。同時，行政檢查又可以檢驗行政立法的可行性，并為行政立法的完善提供資料和依據(jù)。但是，在當前的行政管理領(lǐng)域，對直銷的行政檢查并未受到重視，甚至仍被視同為行政處理。另一方面，由于立法和執(zhí)法上存在的缺陷，在對直銷行政檢查的運用上也存在不少問題，一是行政機關(guān)運用行政檢查進行管理直銷缺乏必要的立法保障，大多是運用紅頭文件或會議進行運動式檢查，致使許多檢查走過場；二是行政機關(guān)對直銷運用行政檢查手段缺乏必要的法律限制，導致檢查權(quán)被濫用，假借行政檢查之名，行吃、拿、卡、要之實。上述問題的存在反映了對直銷行政檢查制度需要亟待完善。