原標題:【解局】個稅改革的三大難題，我們準備好了嗎？

 

    不久前，個稅改革的草案由財政部提交人大審議。當時，俠客島也做了解讀。

 

    不過，在6月22日的全國人大分組審議時，有不少全國人大常委會委員對這一草案提出了修改意見，草案并未提請本次會議表決，可能還會經歷修改或再審。

 

    比如，有全國人大常委會委員提出，目前的起征點可能并未考慮地區間的收入差距，建議設定全國免征額或浮動指數；

 

    也有的委員認為，目前的起征點較2011年上提了40%，但是同期GDP增長近60%，加上通脹因素，可以考慮將起征點再提高一些；

 

    還有的意見認為，應該有關于免征額的動態調整機制，以便根據物價、通脹等因素及時調整。

 

    還有委員提出了相對偏技術性的疑問：本次個稅改革廣受關注的“綜合抵扣”，也就是住房貸款、教育支出等可以“抵免”個稅的部分，扣起來會很復雜，面臨監管難、申報難、漏洞多等復雜問題，對交稅人員對監管也有難度。

 

    的確，個稅改革牽涉面非常之廣，可謂全民關注；但每一次力度大、根本性的變革，都需要做好配套工作。即使是在稅務的“征管”，也就是通俗說的“收稅”系統這個領域，也必須有相應的進步和配套，才可能更好地服務于個稅改革。

 

    我們今天繼續請到了上海財經大學的范子英教授，請他從這些“難題”入手，為我們談談還有什么問題需要解決。從這些技術分析，我們可以看到個稅改革更為困難也更為深遠的一面。

    三大難題

 

    大概是三年前，我去一個中部省份的地稅局打印我的個稅繳納證明，被告知我只能打印當年的，之前年份的數據由于數據庫更換無法提供。

 

    更讓我吃驚的是，當我把身份證放到那個機器上，居然顯示我的身份證號碼對應了兩個自然人，于是連當年的個稅清單都無法提供了。

 

    如果是這樣一個征管系統，是完全無法應對這次的個稅大改的。

 

    自改革開放以來的6次個稅修正，都沒有涉及到征管體系的改革。這次的個稅大改，一共是6大塊內容，除了第1條，其余5條均跟稅收征管相關。

 

    這會讓稅務機關直面三大難題——自然人、家庭、跨地區。

 

    過去幾十年的稅收征管歷程中，整個稅務機關都沒有直面自然人的習慣，即使是個人所得稅這樣與自然人密切相關的稅種，也是采取代扣代繳的方式。

 

    雖然有一個年收入12萬以上的申報制度，大多數地方也是走走形式，年終申報既不會讓你多交稅，更不會給你退稅。

 

    這次的改革中，綜合征稅和起征點（基本減除費用標準）的疊加，會讓稅務機關直面所有的自然人。綜合征稅，將工資、薪金所得，勞務報酬所得，稿酬所得，特許權使用費所得等4項勞動性所得，統一納入綜合所得，適用統一的超額累進稅率。

 

    這一條看上去很簡單，以前主要是工資薪金的累進性，其他幾項實際上都沒有做到徹底的累進，大多數都是比例稅率。工資薪金是常規性收入，但是其他幾項不是，因此這次的起征點扣除標準是按年計算的（每年6萬，不是每月5千），而不是現在的按月計算方式。

 

    但這樣一來，四種所得的綜合收入就會在月份間有明顯的波動。

 

    比如一年中的勞務報酬所得集中在最后一個季度，按照月度的代扣代繳，最后一個季度適用的個稅稅率就偏高，由于這次的起征點是按年計算，就會產生一個年終統一匯總清算的過程。以后每年的12萬收入申報制度，稅務機關就會把多繳的稅款退給大家。

 

    理想的個稅征收模式應該是按家庭綜合征收的，此次的個稅改革沒有在這方面做出調整，但是其中的專項附加扣除會涉及到家庭層面的問題。

 

    子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金這些專項附加扣除項目，均是家庭層面的支出；因此在抵扣的過程中，就涉及到夫妻雙方、甚至是長輩晚輩之間的分配。

 

    例如，夫妻雙方共同為一套住房償還貸款利息，雖然該住房是記在妻子名下，但是實際的利息支出是雙方一起承擔，住房貸款利息扣除采用的是因城而異的限額抵扣方式。

 

    假設當地的抵扣標準是5000元，按照社保、專項附加扣除、起征點的抵扣順序，如果妻子一方面的收入不足以完全抵扣這5000的貸款利息，那么就應該由丈夫一方來繼續抵扣剩余的額度。

 

    還有更為復雜的情況——如果丈夫的收入超過妻子，按照個稅的累進稅率，稅法也應該讓夫妻雙方選擇，誰來優先使用專項附加抵扣額度。

 

    因此，雖然個稅在收入端沒有采用家庭綜合征收，但是支出端本質上是家庭層面的。因此，專項附加扣除的引入，也在實質上推進了家庭聯合征收制度。

 

    此外，現有的個稅征管基本上是忽視了跨地區的問題。

 

    例如，你在兩個以上地區取得收入，這兩筆收入的個稅是各自征管的。但這次的改革，使得稅務機關不得不解決跨地區的問題。

 

    一方面，部分綜合制的4項收入（工資、薪金所得，勞務報酬所得，稿酬所得，特許權使用費所得），除了工資薪金之外，其他三項收入都可能來自不同地區。

 

    但在征收過程中，這些收入要統一并入“綜合收入”，采用3%-45%的累進稅率。因此，只要是綜合收入，就必須把多個地區并入同一個系統。

 

    另一方面，專項附加扣除，同樣要直面跨地區的問題。

 

    現階段的勞動力跨地區流動非常頻繁，有大量的人口的收入地和消費地是不同的，例如在沿海地區工作的移民，其子女教育在戶籍地。這樣的話，收入端代扣個稅的時候是在沿海地區，但是支出端的專項附加扣除在內陸，年終匯繳就需要跨地區銜接。住房貸款利息的專項抵扣同樣也存在類似問題。

 

    面對這些難題，我們做好準備了嗎？

 

    歷史

 

    跟其他的稅種相比，個稅是比較“怪”的一個稅種。具體表現在：是地稅局征管，但又不是地方的財政收入。

 

    從1994年開始，中國的稅務機關有兩套：垂直的國稅局和屬地的地稅局。國稅局征管的范圍包括中央稅和共享稅，例如增值稅、消費稅，地稅局征管的范圍只包括地方稅，如2016年之前的營業稅。

 

    這兩個機構不僅在管理體制上是不交叉，在征管的稅種上也基本是不交叉的。

 

    在2002年之前，個人所得稅的稅收收入是全部劃歸地方財政，屬于地方稅，按照國地稅的征管原則，個稅一直是地稅局征管。但是2002年中國對稅收收入分成做了一個調整，將所得稅（包括個人所得稅和企業所得稅）由地方稅變更為共享稅，中央財政拿走了其中的60%。

 

    如果采用1994年的征管原則，個稅自2002年開始就應該由國稅局征管了。但是當時的個稅收入很少，同時兩個稅務系統沒有做好銜接的準備，于是個稅的收入變為共享的，但是征管機構一直保留在地稅局。

 

    除障

 

    看上去，三大“直面”將給稅務征管帶來巨大障礙。不過，近年來的幾項系統改革，基本上為三大“直面”掃清了障礙。

 

    比如國地稅合并。6月13日，全國省級層面的國稅局和地稅局已經完成了合并，市縣基層的兩稅系統也會在近期快速推進。如果國稅和地稅還依然是分設的，可以想象這次的個稅改革力度不會如此之大。

 

    國地稅合并之后，將在全國層面形成一個統一垂直的稅務征管系統，新的稅務局不再有地區間銜接的難題，納稅人在全國任何地方取得的收入、支出的費用都可以實現跨地區的無縫對接。

 

    又如自然人納稅人識別號制度的建立。企業納稅人一直有完備的識別號制度，一個企業在不同地區繳納不同的稅收，會有一個唯一的ID來對應。中國的自然人納稅人識別號制度的建立是相對滯后的，2013年正式確立了以身份證號為基準的納稅人識別號制度。

 

    這種制度的建立將為跨地區、跨行業、跨交易的個稅征管帶來極大的便利，自然人納稅人識別號將個人在不同部門的信息完全對接了起來。

 

    越復雜的個稅征管模式，對信息化系統建設的要求也就越高。2016年全面上線的“金三工程”，覆蓋所有稅種、覆蓋稅收所有環節、覆蓋所有稅務機關，基本上滿足了信息化的要求。這個系統最強大的地方，是與其他部門實現了聯網。

 

    這就意味著，你在兩個地方取得的收入，當地錄入納稅信息時，使用的是同一個數據庫系統，實際上也就不存在地區間的差異了。

 

    深遠

 

    從征管角度看待此次個稅大改，就可以發現，這些改革并不單純是為了個稅改革準備的。因此，其影響也比個稅改革的影響范圍更廣、更深遠。

 

    過去這些年，個稅的征管漏洞廣受詬病。這其中有地區分割的制度因素，也有信息化建設的技術因素。隨著這些問題的徹底解決以及不同部門間信息的聯網，個稅的征收率會有明顯的上升。

 

    比如，從這次個稅改革中提到的“反避稅條款”就可以看出，個稅將不再僅僅是一個“工薪稅”了——畢竟，通常需要避稅的不太是工薪階層。

 

    又如稅收優惠。一些地區給予高收入的企業高管大量的個稅返還，有的個稅返還是直接給個人，有的是返給企業，導致的結果是，高收入階層的個稅負擔非常低。

 

    改革之后，整個稅務部門不再是地方政府的下屬部門，而是完全隸屬于國家稅務總局，統一垂直的管理體制，將會有助于全面清理稅收優惠。

 

    在一個現代國家中，稅務局理應是最“強勢”的部門，但我國現階段的稅務部門受到各種政策的干擾，在實際的執法過程中，并不能做到依法征收、稽查，絕大多數老百姓也沒有跟稅務局直面溝通的習慣。

 

    這一輪的稅改之后，稅務局有可能成為老百姓生活中相對重要的對口部門。

 

    從個稅改革的內容來看，要使得這些改革內容落地，稅務部門就需要有極大的信息整合能力，稅務部門需要聯合銀行、教育、房管、社保等部門，獲取納稅人在這些部門的相關信息。因此，個稅改革看上去是稅務部門自己的事情，實際上需要很多部門給予配合。

 

    我們也期待中國的跨部門信息整合，能夠借助此次改革得到實質性的改進。

 

                        文/范子英 （上海財經大學公共經濟與管理學院教授）