7月15日，國務院印發了《關于實施健康中國行動的意見》(下稱《意見》)系列文件，還包括《健康中國行動組織實施和考核方案》和《健康中國行動(2019-2030年)》，這些文件可以看作是健康中國戰略和《“健康中國2030”規劃綱要》的施工圖和路線圖。實施健康中國行動的在定位上，從以治病為中心向以健康為中心轉變。在策略上，從注重“治已病”向注重“治未病”轉變。在主體上，從依靠衛生健康系統向社會整體聯動轉變。在行動上，努力從宣傳倡導向全民參與、個人行動的轉變。

　　在如此利好大健康產業的政策紅利下，市場的需求是巨大的。

　　此前盤點過上半年的技術法規，雖然動作頻頻，力度頗大，但多為征求意見稿，行業仍有回旋空間。

　　雖然2019上半年，保健食品在寒冬中艱難前行，但是我們仍然希望隨著國家對健康消費需求的正向引導，市場監管部門出臺相應的長效機制能夠激發企業活力。

　　3月26日，國務院常務會議通過《中華人民共和國食品安全法實施條例（草案）》。按照流程，草案將由國務院提請全國人大常委會審議。對于保健食品行業而言， 修訂的《食品安全法實施條例》中對保健食品定義的描述和是否允許“同一企業以同一配方生產不同品牌的保健食品”都將成為影響行業未來發展的重要因素。

　　不過遺憾的是， 原本應該在食安周露臉的條例，并未如期而至，其中是否仍有變數我們尚且不得而知。

　　還是一起來看一看2019年監管大事盤點吧！

 

　　自上而下的大力度整治

　　1月8日，國家市場監管總局等13個部門決定，自2019年1月8日起，在全國范圍內集中開展為期100天的聯合整治“保健”市場亂象百日行動。這是一場與以往不同的整治行動，黨中央、國務院高度重視，涉及行業領域更廣、商品類別更多的“保健”市場，違規直銷和傳銷行為也作為主要查處方向。其實際產生的影響，相信我們大家都有著切身的體會，不再贅述。

　　另外插播一則無關整治卻影響整治的事情。5月17日， 國家市場監督管理總局召開干部大會，宣布肖亞慶同志任國家市場監督管理總局黨組書記、局長。他曾長期在央企工作，并出任過多個重要職務。他擔任國資委主任期間，國資國企改革、去產能、扭虧為盈等方面，都取得了長足的進展。

　　5月20日， 《中共中央 國務院 關于深化改革加強食品安全工作的意見》（下稱《意見》）要求：實施保健食品行業專項清理整治行動。全面開展嚴厲打擊保健食品欺詐和虛假宣傳、虛假廣告等違法犯罪行為。加大聯合執法力度，大力整治保健食品市場經營秩序，嚴厲查處各種非法銷售保健食品行為，打擊傳銷。完善保健食品標準和標簽標識管理。

　　6月14日，國務院食品安全委員會關于印發《2019年食品安全重點工作安排的通知》，其中要求落實《意見》要求，實施保健食品行業專項清理整治行動。嚴厲打擊保健食品欺詐和虛假宣傳、虛假廣告、傳銷等違法犯罪行為。開展以老年人識騙、防騙為主要內容的宣傳教育活動。大力整治保健食品市場秩序，嚴厲查處各種非法銷售保健食品行為。（市場監管總局、國務院食品安全委員會相關成員單位按職責分工負責）

　　6月27日，公安部召開新聞發布會，通報新組建食品藥品犯罪偵查局。會上，負責人表示針對當前食品安全犯罪的突出問題，我局正積極會同有關部門進行深入研究，將于近日部署全國公安機關開展為期半年的集中打擊行動。打擊中主要突出“三個重點”：一是突出重點領域。包括重點打擊保健食品犯罪及其他高發類別食品犯罪。二是突出重點部位。緊盯……以化工產品名義制售原料藥、醫藥中間體并可能用于向食品、保健食品中非法添加的工廠、企業等，主動深入排查犯罪線索。 三是突出網上偵查。……緊盯食品、保健食品、生物制品購銷網絡社群……。公安部不再是聯合執法而是親自下場戰斗了，犯罪分子們可要小心了！

 

　　市場監管常態

　　1月，市場監管總局正式印發《假冒偽劣重點領域治理工作方案 ( 2019－2021 ) 》,其中明確，2019至2021年，市場監管總局將“聚焦‘一老一小’，加大對保健食品和嬰幼兒配方食品的抽檢力度，還將“開展保健食品質量安全提升行動，重點檢查保健食品標簽標識、宣傳材料、廣告等未經批準聲稱保健功能、宣稱具有疾病預防或治療功能、含有虛假宣傳功效等違法行為，以及不按照批準內容組織生產、擅自改變生產工藝、非法添加非食用物質 ( 藥物 ) 等違法行為，并依法從嚴處罰。”

　　6月6日，市場監管總局再度出手，要求地方各級市場監管部門舉一反三，針對企業名稱中含有“生物”“醫藥”“科技”“保健”“高新技術”等字樣的，獲得飲料、糖果制品、代用茶、其他食品等生產許可的，產品易誤導消費者與特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品、保健食品等混淆的普通食品生產企業，加強監督管理。

　　6月20日， 市場監管總局等八部委聯合印發《2019網絡市場監管專項行動（網劍行動）方案的通知》并決定于6-11月聯合開展網劍行動。通知強調，本次行動以食品（含保健食品）、藥品……等社會反映集中、關系健康安全的消費品為重點，加強監管執法和刑事司法……。通知還強調， 要深入開展互聯網廣告整治工作，……針對醫療、藥品、保健食品、房地產、金融投資理財等關系人民群眾身體健康和財產安全的虛假違法廣告，加大案件查處力度，查辦一批大案要案。

　　種種跡象表明“百日行動”正在轉向“三六五行動”，也就是說針對“保健”市場亂象的輿論鞭撻與行政監管高壓態勢短期之內不會解除。“高壓”一詞，可能是2019年、甚至其后幾年我國營養保健食品市場監管的一個重要特征。

 

　　保健食品罪過源于功能聲稱？

　　從百日行動伊始，監管部門似乎就有一個“神邏輯”，“保健“市場的主要問題是夸大宣傳，而根源在于保健食品定位模糊，易與藥品混淆。所以我們在很多行動中都能看出，監管部門希望通過讓消費者認識到保健食品不具有疾病預防和治療功能，引導理性消費。

　　針對“保健”市場亂象治理，特殊食品司長周石平曾表示，下一步工作措施包括規范保健食品功能聲稱。對不同歷史時期批準的保健功能進行梳理、論證，調整部分保健功能聲稱，取消與現有功能監管定位不符、與現有健康理念和保健需求不契合的保健功能，避免與藥品疾病預防和治療作用混淆。

　　1月24日，國家市場監督管理總局有關負責人表示，為進一步規范保健食品標簽管理，便于保健食品與普通食品和藥品的區分，今年將研究借鑒煙草標簽管理方式，在保健產品標簽顯著位置標注“保健食品不具有疾病預防、治療功能”、“本品不能代替藥品”等警示語。而這一言論也進一步在《關于保健食品標簽管理相關規定的公告 ( 征求意見稿 ) 》公開征求意見中得到證實。

　　3月28日，市場監管總局發布《 市場監管總局征求調整保健食品保健功能意見的公告》，涉及調整、取消和進一步論證的功能共計45項，其中27項為現有審評審批范圍內的產品。幾乎全部的保健食品功能都將涉及名稱調整甚至取消，沒有例外。而一旦功能被取消，相應的該功能保健食品就應當立即停產。所幸，目前只是征求意見，仍有協調空間。

　　5月22日，市場監管總局通知于2019年5月-12月開展保健食品“五進”活動，宣傳緊緊圍繞“保健食品不能替代藥物”的核心理念，強調保健食品和普通食品、藥品的區別。隨后各地舉辦了形式多樣的宣傳教育活動，總局還發布了一個公益廣告：

 

　　直銷受限、會銷停滯、藥店也不好過

　　在百日行動后， 商務部暫停了直銷牌照審批，何時恢復還沒有跡象。同時，商務部組織開展直銷行業清理整頓，對現有信息進行復核，數據顯示直銷備案產品復核前（2018年12月底）數量4304種，復核后減少1917種，減少44.5%。

　　4月8日，總局下發的《關于進一步加強直銷監督管理工作的意見》，要求“加強對直銷企業經銷商的監管，各地工商和市場監管部門應對轄區內直銷企業的經銷商的注冊登記信息加強了解，關注其是否有固定經營場所，是否具有合法營業執照……應充分運用各種監管手段，督促轄區內直銷企業經銷商不得從事直銷活動，不得對產品進行夸大虛假宣傳，不得以直銷企業名義從事商業宣傳、推銷等活動，不得組織或參與傳銷。”該規定，恐會導致現有直銷的銷售靈活性大大降低，與傳統零售模式相比競爭優勢蕩然無存。

　　今年以來，多地醫保部門以文件通知、協議約定、口頭通知、會議通知等方式，要求醫保定點藥店下架保健食品等非醫療產品。據媒體報道，受上述規定影響，多家保健食品企業及連鎖藥店上半年銷售額不同程度下滑，尤其是藥店的銷售額下滑幅度較大。

　　6月6日市場監管總局發布《市場監管總局辦公廳關于查處寧波特壹食品有限公司和青島金大洋乳業有限公司違法違規行為的通報》，要整治食品混淆特殊食品等，但其中要求嚴厲打擊虛假宣傳，對會銷和直銷渠道更是重點點名：

　　【會銷】加大對違法會銷行為的查處力度，重點查處在許可登記的經營場所之外，集中招徠消費群體組織銷售食品的行為等；

　　【直銷】嚴厲查處違規直銷和傳銷行為，重點查處直銷企業及其分支機構的虛假宣傳、超直銷產品范圍經營、未在批準區域開展直銷業務等違法違規行為等。發現涉嫌傳銷的，立即移交公安機關。

　　在開篇， 我們也提到過， 公安部成立食品藥品犯罪偵查局，緊盯食品、保健食品、生物制品購銷網絡社群……。

 

　　庶正結語：

　　事實上，保健食品的安全遠高于普通食品，近年來幾乎沒有大的保健食品安全事件。百日行動的典型案例分析也進一步落實了這樣一個結論。然而我們從上半年的監管動作上不難看出，保健食品仍然受到嚴格的打擊和整治。當前，無論是監管部門還是媒體機構的輿論導向，都對保健食品行業形成負面壓力，規、輿論導向使整個行業感到迷茫，特別是讓資本和人才不敢進入行業。

　　希望國家決策機關在《健康中國2030》、《國民營養計劃》這些國家政策的大背景之下，重新認識營養保健食品行業的社會貢獻和經濟價值。