中國(guó)政府直銷(xiāo)監(jiān)管行為掃描

    僅有十余年歷史的中國(guó)直銷(xiāo)業(yè)風(fēng)雨坎坷，由渾沌狀態(tài)發(fā)展到雛形初現(xiàn)。目前雖然不能完全說(shuō)中國(guó)直銷(xiāo)監(jiān)管已經(jīng)走向正軌，最起碼，法制化后已經(jīng)出現(xiàn)了比較清晰的脈絡(luò)。現(xiàn)在要為中國(guó)直銷(xiāo)監(jiān)管的歷史做個(gè)總結(jié)顯然過(guò)早，不過(guò)，能在這個(gè)階段做個(gè)梳理，也可以對(duì)未來(lái)提供一個(gè)借鑒。 

渾沌狀態(tài) 

    中國(guó)直銷(xiāo)活動(dòng)始于上世紀(jì)90年代初，直銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)主要由海外直銷(xiāo)公司直銷(xiāo)商發(fā)展而起，由于當(dāng)時(shí)中國(guó)大部分人不太了解直銷(xiāo)是什么，因此也沒(méi)有引起各界注意。 

    但是，逐漸有些人開(kāi)始利用直銷(xiāo)作為銷(xiāo)售非法進(jìn)口品的手段，甚至還出現(xiàn)有人假借直銷(xiāo)之名拉人頭等現(xiàn)象，媒體開(kāi)始大肆負(fù)面報(bào)道，政府因此也引起了注意。 

    在1993年到1995年之間，單北京地區(qū)就召開(kāi)了不少于5次直銷(xiāo)研討會(huì)。1993年11月召開(kāi)了第一次直銷(xiāo)研討會(huì)，其主題是“直銷(xiāo)引入與發(fā)展”，當(dāng)時(shí)有30多人參加了會(huì)議，地方媒體和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)直銷(xiāo)企業(yè)的行政人員參與了這次會(huì)議。不久后的第二次研討會(huì)上很大一部分成員仍然是中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的直銷(xiāo)企業(yè)。兩次會(huì)議都深入討論了直銷(xiāo)進(jìn)入中國(guó)是一種不可避免的自然結(jié)果。 

    而真正意義上有中國(guó)政府介入的則是1994年7月的第三次研討會(huì)，這次的主題是“多層次直銷(xiāo)研究”，參會(huì)人數(shù)達(dá)到40余人，除了經(jīng)濟(jì)學(xué)家之外還首次出現(xiàn)了監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行的政府官員。 

    第三次會(huì)議的背景正是媒體大肆揭露有關(guān)欺詐性金字塔銷(xiāo)售計(jì)劃引起社會(huì)禍害的時(shí)期。1994年8月11日，國(guó)家工商行政管理總局公布了第233號(hào)文件，發(fā)出了《關(guān)于制止多層次傳銷(xiāo)活動(dòng)中違法行為的通告》。這是中國(guó)政府第一次發(fā)布全國(guó)性的直銷(xiāo)規(guī)定，也就是說(shuō)這標(biāo)志著最早對(duì)直銷(xiāo)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的國(guó)家職能部門(mén)應(yīng)該就是工商總局了。 

    233號(hào)文件公布后，1994年9月北京召開(kāi)了第四次直銷(xiāo)研討會(huì)，專(zhuān)門(mén)討論了這個(gè)文件。40位參會(huì)人員均認(rèn)為，工商總局的這個(gè)通知預(yù)示著國(guó)家將會(huì)發(fā)布一系列直銷(xiāo)的規(guī)范性文件。 

    到1995年2月北京又召開(kāi)了第五次研討會(huì)，這次討論的范圍擴(kuò)大到了全球市場(chǎng)領(lǐng)域，大約有50人參加了這次主題為“直銷(xiāo)和中國(guó)國(guó)情的國(guó)際研討會(huì)”。到會(huì)者在這次會(huì)議上提出了一個(gè)非常有建設(shè)性的問(wèn)題，呼吁政府制定有關(guān)直銷(xiāo)法規(guī)并能及時(shí)公布，同時(shí)參會(huì)者還建議成立直銷(xiāo)協(xié)會(huì)，對(duì)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。 

    這5次非官方組織的直銷(xiāo)研討會(huì)對(duì)中國(guó)直銷(xiāo)業(yè)的發(fā)展具有非常重要的作用，同時(shí)也為中國(guó)政府提出了不得不進(jìn)行“直銷(xiāo)監(jiān)管”這樣一個(gè)命題。  


中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)務(wù)院） 

    國(guó)務(wù)院在對(duì)于直銷(xiāo)監(jiān)管過(guò)程中，迄今為止共發(fā)布了6個(gè)重要文件。其中最為重要的文件是1998年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止傳銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通知》和2005年的《直銷(xiāo)管理?xiàng)l例》和《禁止傳銷(xiāo)條例》。 

    上世紀(jì)90年代初期，直銷(xiāo)進(jìn)入中國(guó)并迅速發(fā)展，同時(shí)伴隨著出現(xiàn)了影響社會(huì)穩(wěn)定、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序等現(xiàn)象，國(guó)家工商行政管理總局于是發(fā)布了制止多層次傳銷(xiāo)活動(dòng)中違法行為的通告，然而因?yàn)閭麂N(xiāo)概念的不明確為執(zhí)行增加了難度，欺詐性金字塔銷(xiāo)售活動(dòng)仍然在各地繼續(xù)蔓延，形成了全國(guó)性問(wèn)題。因此，國(guó)務(wù)院認(rèn)識(shí)到對(duì)于多層次的監(jiān)管必須聯(lián)合各職能部門(mén)協(xié)同作戰(zhàn)，于是發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于停止發(fā)展多層次傳銷(xiāo)企業(yè)的通知》（第50號(hào)文件）指示，由工商總局、公安局、國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等部門(mén)共同監(jiān)管傳銷(xiāo)企業(yè)。50號(hào)文件最重要的意義也在于指明了負(fù)責(zé)直銷(xiāo)監(jiān)管主要職能部門(mén)。 

    隨后，各職能部門(mén)在1994～1998年間發(fā)布了一系列通知，來(lái)執(zhí)行對(duì)于傳銷(xiāo)的監(jiān)管以及非法傳銷(xiāo)的嚴(yán)厲打擊。但是，非法傳銷(xiāo)活動(dòng)生命力極度頑強(qiáng)，已經(jīng)給社會(huì)秩序和國(guó)家安定帶來(lái)非常明顯的傷害，于是國(guó)務(wù)院于1998年4月頒布了第10號(hào)文件，決定全面禁止一切形式的傳銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)宣布一年前工商總局頒布的《傳銷(xiāo)管理辦法》（第73號(hào)文件）失效。民間稱(chēng)這次禁令為“一刀切”。 

    2000年和2001年，國(guó)務(wù)院還分別發(fā)布了第55號(hào)和第80號(hào)文件，這兩個(gè)文件的主要目的還是在于嚴(yán)厲打擊禁止傳銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)后繼續(xù)非法傳銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)的行為。 

    隨著直銷(xiāo)在中國(guó)發(fā)展的理性化趨勢(shì)越來(lái)越強(qiáng)、WTO的承諾，以及直銷(xiāo)發(fā)展的需要，中國(guó)政府到了必須為直銷(xiāo)立法的時(shí)刻。在經(jīng)歷過(guò)10余年對(duì)直銷(xiāo)監(jiān)管的坎坷后，總結(jié)了多年來(lái)頒布的大小管理文件的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，且在各職能部門(mén)的全力配合下，國(guó)務(wù)院終于于2005年8月10日第101次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《直銷(xiāo)管理?xiàng)l例》和《禁止傳銷(xiāo)條例》，并于9月1日予以正式公布。 


中華人民共和國(guó)商務(wù)部 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)商務(wù)部） 

    商務(wù)部對(duì)于直銷(xiāo)行業(yè)的正式監(jiān)管或許可以推算到中國(guó)加入WTO的那一刻了。2001年12月11日，當(dāng)中國(guó)商務(wù)部代表在WTO協(xié)議中承諾三年后取消對(duì)“無(wú)固定地點(diǎn)的批發(fā)或零售服務(wù)”的限制，并及時(shí)制訂執(zhí)行法律來(lái)規(guī)范這個(gè)行業(yè)起，政府就必須得負(fù)責(zé)起對(duì)于中國(guó)直銷(xiāo)的監(jiān)管，而商務(wù)部注定是監(jiān)管隊(duì)伍中一個(gè)重要的角色。 

    隨著直銷(xiāo)立法時(shí)間的逼近，為了更好地起草好監(jiān)管措施，2004年2月，應(yīng)世界直銷(xiāo)協(xié)會(huì)聯(lián)盟的邀請(qǐng)，商務(wù)部派出8位官員赴美國(guó)華盛頓參加了直銷(xiāo)研討會(huì)，還就直銷(xiāo)立法進(jìn)行了近一個(gè)月的考察。2004年9月，商務(wù)部又牽頭在廈門(mén)召開(kāi)的“直銷(xiāo)立法座談會(huì)”上征求了企業(yè)的意見(jiàn)。2004年底商務(wù)部起草了《直銷(xiāo)管理?xiàng)l例》（草案），于2005年1月提交國(guó)務(wù)院審批，并在2005年8月10通過(guò)國(guó)務(wù)院的審批，于2005年12月1日正式實(shí)施。另外商務(wù)部還起草了部門(mén)規(guī)章《推銷(xiāo)員培訓(xùn)管理辦法》送國(guó)務(wù)院審批。商務(wù)部這一系列動(dòng)作主要表現(xiàn)了在直銷(xiāo)監(jiān)管中它主要起的是審批和監(jiān)督作用。 

    直銷(xiāo)管理?xiàng)l例和禁傳條例都正式實(shí)施后，2005年12月15日商務(wù)部發(fā)布98號(hào)文件部署地方商務(wù)部相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)于直銷(xiāo)企業(yè)申請(qǐng)牌照工作的具體措施后，12月31日，商務(wù)部又和工商總局聯(lián)合發(fā)布了另一個(gè)公告，即第100號(hào)文件，該公告規(guī)定了規(guī)定于2006年12月1日廢止之前工商總局等部門(mén)頒布的第455號(hào)、31號(hào)、88號(hào)、13號(hào)以及第6號(hào)文件。這些之前的文件均是針對(duì)轉(zhuǎn)型的外資企業(yè)而制定的，而在直銷(xiāo)四部辦法都出臺(tái)后不但沒(méi)有立即停止，反而要延續(xù)12個(gè)月，這明顯是給了這些轉(zhuǎn)型企業(yè)12個(gè)月的過(guò)渡期，體現(xiàn)了政府以安定為原則、實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡的監(jiān)管措施。

國(guó)家工商行政管理總局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)工商總局） 

    根據(jù)工商總局頒布的一系列文件大致可以把政府對(duì)于直銷(xiāo)的監(jiān)管分為幾個(gè)階段: 

一、1994—1997年政府管理無(wú)效期或者效果不明顯期 

1.1994年到1995年，這個(gè)時(shí)間段可算做是中國(guó)直銷(xiāo)業(yè)的試行階段。 

    這個(gè)階段，工商總局對(duì)于直銷(xiāo)的監(jiān)管主要放在查處多層次傳銷(xiāo)中的違法行為方面，先后頒布了第233、240、266號(hào)文件。因?yàn)楫?dāng)時(shí)工商總局領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)傳銷(xiāo)公司都在從事欺詐性的金字塔銷(xiāo)售計(jì)劃，夸大宣傳、高額入門(mén)費(fèi)等情況非常普及，因此這段時(shí)間發(fā)布的大部分規(guī)定都只強(qiáng)調(diào)了對(duì)越來(lái)越多的傳銷(xiāo)操作的高度關(guān)注，以及強(qiáng)調(diào)制止和查處其中具有欺詐性的行為，但是都沒(méi)有全面定義什么是傳銷(xiāo)活動(dòng)或者什么是多層次傳銷(xiāo)活動(dòng)。所幸的是這幾個(gè)文件出臺(tái)后，基本上限制了多層次傳銷(xiāo)企業(yè)的注冊(cè)，最終通過(guò)審查共批準(zhǔn)了41家多層次傳銷(xiāo)企業(yè)，13家分公司和5家單層次傳銷(xiāo)企業(yè)。 

2.1996年到1997年，這個(gè)時(shí)間段可以算做是直銷(xiāo)業(yè)的審批和規(guī)范時(shí)期。 

    工商總局對(duì)于直銷(xiāo)的監(jiān)管主要是放在了企業(yè)的審批和行業(yè)的規(guī)范方面，先后頒布了第73和195號(hào)文件，在1996年4月的“從化會(huì)議”上給通過(guò)審查的41家企業(yè)頒發(fā)了《準(zhǔn)許多層次傳銷(xiāo)意見(jiàn)書(shū)》，這是國(guó)家正式規(guī)范這個(gè)行業(yè)以來(lái)第一次頒發(fā)的傳銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)許可證書(shū)。 

    從化會(huì)議很大程度上還促進(jìn)了國(guó)家工商總局制訂出一套比較清晰的傳銷(xiāo)管理辦法，也就是1997年1月，發(fā)布的第73號(hào)文件及《傳銷(xiāo)管理辦法》。這個(gè)管理辦法首次全面闡述了管理目的、傳銷(xiāo)定義、發(fā)證程序等。另外，1997年工商總局還查處了我國(guó)首例內(nèi)外勾結(jié)的非法傳銷(xiāo)案——德國(guó)“王牌88”網(wǎng)絡(luò)層遞式博彩活動(dòng)。 

二、1998年——2004年政府管理“嚴(yán)打”期 

1.1998年傳銷(xiāo)被全面禁止。 

    盡管政府對(duì)遏止非法傳銷(xiāo)已經(jīng)實(shí)施了多種監(jiān)管辦法，但是越來(lái)越多的跡象表明，政府對(duì)非法傳銷(xiāo)行為的蔓延非常擔(dān)憂。于是，1998年，在多次調(diào)整效果不佳的情況下，國(guó)務(wù)院下達(dá)了禁止任何形式的傳銷(xiāo)活動(dòng)的命令后，之前的一切傳銷(xiāo)管理辦法全部失效，所有傳銷(xiāo)企業(yè)都必須轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式。 

    因?yàn)?996年曾批準(zhǔn)過(guò)41家傳銷(xiāo)企業(yè)，政府必須幫助他們順利轉(zhuǎn)型到其他經(jīng)營(yíng)方式，因此，工商局又聯(lián)合對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國(guó)內(nèi)貿(mào)易局制訂并頒布了第455號(hào)文件，要求這些企業(yè)轉(zhuǎn)型為店鋪經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批，當(dāng)年共有10家以前批準(zhǔn)過(guò)的傳銷(xiāo)企業(yè)獲準(zhǔn)轉(zhuǎn)型經(jīng)營(yíng)。 

2.1999到2004年，傳銷(xiāo)被全面禁止，傳銷(xiāo)企業(yè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型狀態(tài)，政府全面嚴(yán)打非法傳銷(xiāo)。 

    這個(gè)階段國(guó)務(wù)院以及各部門(mén)工作重心都轉(zhuǎn)移到繼續(xù)查處并打擊非法傳銷(xiāo)上來(lái)，工商總局也不例外。在傳銷(xiāo)被禁止，正當(dāng)企業(yè)轉(zhuǎn)型后，部分未轉(zhuǎn)型成功的企業(yè)打擦邊球搞變相傳銷(xiāo)。因此，工商總局按國(guó)務(wù)院的指示把打傳作為1999年的重要整頓活動(dòng)，分別于當(dāng)年4月在蘭州和11月在昆明組織了兩次有公安局和人民銀行在內(nèi)的跨部門(mén)會(huì)議，制定出打擊傳銷(xiāo)和變相傳銷(xiāo)的計(jì)劃。同時(shí)，因?yàn)樵?998年允許傳銷(xiāo)企業(yè)轉(zhuǎn)型后，變相傳銷(xiāo)大打擦邊球，2002年工商總局再次聯(lián)合其他部門(mén)針對(duì)出臺(tái)了一個(gè)重要的文件——第31號(hào)文件。該文件再次強(qiáng)調(diào)了禁止任何人在中國(guó)利用傳銷(xiāo)模式經(jīng)營(yíng)。 

    工商局有數(shù)據(jù)說(shuō)明，2003年9月至2004年10月，全國(guó)共查處2797起傳銷(xiāo)案件，清查1.1萬(wàn)個(gè)傳銷(xiāo)窩點(diǎn)，清理遣散傳銷(xiāo)人員20多萬(wàn)人次，并將248起案件轉(zhuǎn)交公安機(jī)關(guān)懲處。其中最有影響力的是坑害近2000名大學(xué)生的“歐麗曼”非法傳銷(xiāo)案和山東淄博涉案金額超過(guò)3億元人民幣的“408”特大非法傳銷(xiāo)案。 

三、2005年，政府鼓勵(lì)合法直銷(xiāo)期 

直/傳銷(xiāo)概念清晰，明確禁止傳銷(xiāo)并開(kāi)放直銷(xiāo)。 

    2004年底，工商總局起草了《取締非法傳銷(xiāo)條例》（草案，起草之初又名為《反金字塔欺詐條例》）。這個(gè)條例與《直銷(xiāo)管理?xiàng)l例》聯(lián)合起到了嚴(yán)格區(qū)分直銷(xiāo)和各種形式的傳銷(xiāo)的作用，在繼續(xù)大力打擊非法傳銷(xiāo)的同時(shí)，鼓勵(lì)合法直銷(xiāo)。條例于2005年1月提交國(guó)務(wù)院審批，并在2005年8月10通過(guò)國(guó)務(wù)院的審批，于2005年11月1日正式實(shí)施。相對(duì)于商務(wù)部，工商總局在直銷(xiāo)監(jiān)管中則更多的體現(xiàn)了監(jiān)督和打擊非法經(jīng)營(yíng)的作用。 


其他職能部門(mén) 

    國(guó)務(wù)院早在1995年發(fā)布第50號(hào)文件時(shí)就指出了對(duì)于直銷(xiāo)行業(yè)監(jiān)管的主要部門(mén)，認(rèn)為對(duì)于行業(yè)的監(jiān)管不是某一個(gè)部門(mén)就能完成的，因此，除了上述幾個(gè)部門(mén)在對(duì)于直銷(xiāo)監(jiān)管方面做了大量的工作之外，國(guó)務(wù)院其他部門(mén)也沒(méi)閑著: 

1. 中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部:1998年6月和2002年2月，先后聯(lián)合工商總局、國(guó)內(nèi)貿(mào)易局制定幫助外資企業(yè)成功轉(zhuǎn)型經(jīng)營(yíng)模式的計(jì)劃，并進(jìn)一步加強(qiáng)了管理工作。 

2. 中華人民共和國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)勞動(dòng)和保障部）:雖然到目前為止，還沒(méi)有合法的直銷(xiāo)企業(yè)，直銷(xiāo)培訓(xùn)具體操作還沒(méi)有完全定性，但是在2006年1月26日，勞動(dòng)和保障部邀請(qǐng)直銷(xiāo)界相關(guān)專(zhuān)家召開(kāi)了一次直銷(xiāo)座談會(huì)，討論了“直銷(xiāo)員崗位技能培訓(xùn)教程”等議題。并表示勞動(dòng)和保障部將啟動(dòng)直銷(xiāo)職業(yè)崗位技能培訓(xùn)項(xiàng)目。勞動(dòng)和保障部要介入直銷(xiāo)員的職業(yè)崗位培訓(xùn)，要幫助直銷(xiāo)員很正規(guī)地提高素質(zhì)，還要參與規(guī)范直銷(xiāo)員的培訓(xùn)教材和師資的培訓(xùn)，勞動(dòng)和保障部還想要在一個(gè)階段成熟后，給直銷(xiāo)員實(shí)施崗位準(zhǔn)入證制度，希望能統(tǒng)籌管理直銷(xiāo)勞動(dòng)者的就業(yè)。 

3.國(guó)家稅務(wù)總局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)稅總局）:1997年7月1日，因?yàn)楫?dāng)時(shí)對(duì)于直銷(xiāo)企業(yè)和直銷(xiāo)行業(yè)的監(jiān)管還很混亂，直銷(xiāo)員的納稅也無(wú)可查證，因此，國(guó)稅總局發(fā)布了《關(guān)于傳銷(xiāo)企業(yè)的傳銷(xiāo)員有關(guān)稅務(wù)管理的通知》（第92號(hào)文件），要求傳銷(xiāo)企業(yè)每月為傳銷(xiāo)員代扣所應(yīng)繳納的稅項(xiàng)。這是中國(guó)直銷(xiāo)歷史上第一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)傳銷(xiāo)業(yè)的傳銷(xiāo)員而制定的稅法。 


    當(dāng)然，這其中還有其他未統(tǒng)計(jì)到的政府機(jī)關(guān)和民間組織在這10余年中對(duì)直銷(xiāo)也做出過(guò)相應(yīng)的監(jiān)理措施，立場(chǎng)不同，出發(fā)點(diǎn)和監(jiān)理措施則不同，對(duì)于在當(dāng)前國(guó)情下還屬于特殊行業(yè)的直銷(xiāo)業(yè)，希望各監(jiān)理機(jī)關(guān)和組織能更好地配合，完善未來(lái)的直銷(xiāo)監(jiān)管。